完善医师法律制度的思考
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篇1：完善医师法律制度的思考
完善医师法律制度的思考
师事务所 邓利强人最宝贵的莫过于生命，与生命最直接相关的职业是医生，因此医师法律制度的完备是一个法治国家不可或缺的法律渊源。
我国第一部有关医师的法律规范是1929年民国政府颁布的《医师暂行条例》，其后修改为《医师法》，该法目前经修改仍在我国台湾地区适用。新中国成立后于1951年颁布了《医师暂行条例》和《中医师暂行条例》，在一个法治社会仅有两个条例显然不能满足社会的要求，及时颁布《医师法》成为一件十分重要的议提，因此立法机关历时近十年时间在充分调研的基础上终于于拿出了较为成熟的《医师法》(草案)，该草案经多次修改《中华人民共和国执业医师法》终于在6月26日在九届人大常委第三次会议上通过。
一、《医师法》的意义
《中华人民共和国医师法》是新中国卫生法制史上第一部从法律层面上规定医师制度的法律，从这个方面讲把《医师法》的颁布称为新中国卫生法制史的标志性事件并不为过。《医师法》的重大意义在于：
1、规定了医师的职责性质是神圣的；
2、规定了全社会应当尊重医师；
3、规定了医师可以依法参加和组织医师协会；
4、规定了医师的准入制度为考试制度并规定了报考资格；
5、规定医师的注册及执业规则；
6、规定了相应的法律责任。
上述规定明确了医师的社会地位、规范了社会成员进入医师队伍的法律途径，《医师法》对医师执业规则的规定也使广大医师在执业活动中有法可依，因此我们说医师法的颁布意义重大。
二、《医师法》的实施情况
《中华人民共和国执业医师》的实施情况至今没有立法者的调研报告，中国医师协会成立后先后进行了两次大的调研，相应的调研情况已有了正式的报告。
从我们了解情况看我国目前的医师准入基本上能够贯彻《执业医师法》第二章的要求。
从医师的角度看，广大医师对第三章的`执行和理解也比较到位，如医师的执业行为无论从诊疗、继续教育、保护患者、完成病历、紧急救治、知情同意、突发事件的灾害防治等都完成的比较好。
《医师法》实施有待改进之处是行政处理力不从心，使《医师法》规定的考核流于形式。
《医师法》实施最不好之处是“全社会应当尊重医师，医师依法履行职责，受法律保护。”在现实生活中医师被打、被骂、被杀并不鲜见；且极个别媒体公然污蔑医师的人格却没有任何法律约束和制裁，让人感到痛心。
三、完善《医师法》的思考
1、“全社会应当尊重医师”不应做为空的口号，如何体现并具体化应在实施细则或司法解释中有所规范。
2、“医师依法履行职责，受法律保护”应当具体化，如公安机关在医疗机构的求助下应当怎么做，要有具体要求。
3、医师协会的定位应更加明确化。
4、目前人事部卫生部联合出台的《指导性意见》允许医师兼职兼薪与《医师法》第十四条有冲突，兼职兼薪应在法律层面被肯定。
5、个体行医的规范应当明确，并应有执业保障。
6、医师权益保护应加强。
7、违法行为的处罚应加强。
四、医师协会
目前我国已加入世贸组织，这既是我国发展的动力也有一定的压力。关于入世有这么一句话最恰当不过的话“我国加入世贸组织，首先政府应当入世”，也就是说入世后我国现有的一些规范难以与国际接轨，转变职能将成为行政机关不得不面临的一个问题。入世后一个很快就摆在卫生行政管理者面前的一个问题是：医院产权多元化、医师身份多样化、医师资源流动化的问题，如何解决？
我国政府在入世一年报告中明确要求卫生行政机关转变职能，要求卫生行政机关在管理中“资格审查要严、定好制度、严格执法”，在严格执法中要求卫生行政机关“经济、法律、道德约束一块上”，对于道德的约束行政机关显然难以做到，此时行业组织的职能就显明非常重要。
根据国际惯例一个具有相同高等教育经历、高超专业技能，执业道德要求较高的专业群体应当实行行业自治，因为行业自治能降低政府管制成本，加强群体自律，更好地为公众服务。而要达到上述目的行业协会必须具有充分的合法性(强制和唯一)和惩戒性，并能在这一基础上做好服务协调、自律和发展工作。
目前我国《医师法》在医师协会的定位问题上没有规定医师强制加入职业组织的规定，这一点将会在入世后加大社会的管理成本，也对保护外资医疗机构的医师权益不利，尤其难以做到从道德上管理医师，因此《医师法》首先在这一点上有所作为，应当明确医师加入医师协会的强制性，有了充分的法律基础，则医师协会行业组织自律、协调、服务、发展的功能就会更好地体现。
篇2：完善医师法律制度的思考论文
完善医师法律制度的思考论文
人最宝贵的莫过于生命，与生命最直接相关的职业是医生，因此医师法律制度的完备是一个法治国家不可或缺的法律渊源。
我国第一部有关医师的法律规范是1929年民国政府颁布的《医师暂行条例》，其后修改为《医师法》，该法目前经修改仍在我国台湾地区适用。新中国成立后于1951年颁布了《医师暂行条例》和《中医师暂行条例》，在一个法治社会仅有两个条例显然不能满足社会的要求，及时颁布《医师法》成为一件十分重要的议提，因此立法机关历时近十年时间在充分调研的基础上终于于19拿出了较为成熟的《医师法》(草案)，该草案经多次修改《中华人民共和国执业医师法》终于在196月26日在九届人大常委第三次会议上通过。
一、《医师法》的意义
《中华人民共和国医师法》是新中国卫生法制史上第一部从法律层面上规定医师制度的法律，从这个方面讲把《医师法》的颁布称为新中国卫生法制史的标志性事件并不为过。《医师法》的重大意义在于：
1、规定了医师的职责性质是神圣的；
2、规定了全社会应当尊重医师；
3、规定了医师可以依法参加和组织医师协会；
4、规定了医师的准入制度为考试制度并规定了报考资格；
5、规定医师的注册及执业规则；
6、规定了相应的法律责任。
上述规定明确了医师的社会地位、规范了社会成员进入医师队伍的'法律途径，《医师法》对医师执业规则的规定也使广大医师在执业活动中有法可依，因此我们说医师法的颁布意义重大。
二、《医师法》的实施情况
《中华人民共和国执业医师》的实施情况至今没有立法者的调研报告，中国医师协会成立后先后进行了两次大的调研，相应的调研情况已有了正式的报告。
从我们了解情况看我国目前的医师准入基本上能够贯彻《执业医师法》第二章的要求。
从医师的角度看，广大医师对第三章的执行和理解也比较到位，如医师的执业行为无论从诊疗、继续教育、保护患者、完成病历、紧急救治、知情同意、突发事件的灾害防治等都完成的比较好。
《医师法》实施有待改进之处是行政处理力不从心，使《医师法》规定的考核流于形式。
《医师法》实施最不好之处是“全社会应当尊重医师，医师依法履行职责，受法律保护。”在现实生活中医师被打、被骂、被杀并不鲜见；且极个别媒体公然污蔑医师的人格却没有任何法律约束和制裁，让人感到痛心。
三、完善《医师法》的思考
1、“全社会应当尊重医师”不应做为空的口号，如何体现并具体化应在实施细则或司法解释中有所规范。
2、“医师依法履行职责，受法律保护”应当具体化，如公安机关在医疗机构的求助下应当怎么做，要有具体要求。
3、医师协会的定位应更加明确化。
4、目前人事部卫生部联合出台的《指导性意见》允许医师兼职兼薪与《医师法》第十四条有冲突，兼职兼薪应在法律层面被肯定。
5、个体行医的规范应当明确，并应有执业保障。
6、医师权益保护应加强。
7、违法行为的处罚应加强。
四、医师协会
目前我国已加入世贸组织，这既是我国发展的动力也有一定的压力。关于入世有这么一句话最恰当不过的话“我国加入世贸组织，首先政府应当入世”，也就是说入世后我国现有的一些规范难以与国际接轨，转变职能将成为行政机关不得不面临的一个问题。入世后一个很快就摆在卫生行政管理者面前的一个问题是：医院产权多元化、医师身份多样化、医师资源流动化的问题，如何解决？
我国政府在入世一年报告中明确要求卫生行政机关转变职能，要求卫生行政机关在
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篇3：完善我国的社会保障法律制度
建立一个现代化的、具有中国特色的社会主义社会保障体系，直接关系到中国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会的稳定。党和国家提出把做好社会保障工作作为当前全国的一项重要、紧迫的任务，争取用5年左右时间，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。这项决策的意义是伟大而深远的。从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能。健全、完善社会保障法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策。 我们看到，近几年来，中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力，中国已经在社会保障制度领域取得了三个方面的突破性进展，即形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，为中国的社会保障制度增添了新的内容，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。但是，中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距，需要不断完善。
今天，我就《完善我国的社会保障法律制度》这个题目，向各位领导同志汇报三个方面的学习和研究体会：
一、社会保障法律制度与我国的社会发展
（一）社会保障与社会保障法律制度?“社会保障”系由英语中“Social Security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。各国社会保障的项目广泛繁杂，各有差异，概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等几大体系。
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称，同时也是社会保障制度的法律表现形式。社会保障法律制度发展到今天，已成为当代各国法律体系的重要组成部分。按照西方大陆法系国家对法律部门的划分，社会保障法律制度既不属于公法，又不属于私法，而是属于社会法的范畴，是一个独立的法律部门。世界大多数国家的政府都很重视社会保障法律制度的建设，这是因为，国家对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定和公之于众，国家对需要保护的特殊群体给予的帮助只有通过建立法律制度才能得以强制施行。因此，国家制定和实施的社会保障措施都被纳入到了法制化的轨道。
建立对公民的社会保障制度，是我国宪法的一项重要内容。
《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。
上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。
社会保障法律制度应当包括如下基本内容：?第一，社会保险法律制度。该制度具体规定对劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿，即建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度。
第二，社会救济法律制度。该制度具体规定对公民在遭受自然灾害或者生活发生严重困难的情况下获得经济帮助，即建立灾民救济、城市居民最低生活救济、城乡特殊贫困人员救济等制度。
第三，社会福利法律制度。该制度具体规定对不同的社会成员在分享社会发展成果方面获得的经济帮助，即建立老年福利、托幼福利、残疾人福利、社区服务、城镇居民福利津贴等项制度和设立文化、教育、卫生、保健等社会公益设施。
第四，社会互助法律制度。该制度具体规定由不同的社会组织建立其成员之间相互提供帮助，如工会组织建立的工会会员互助金制度。
第五，社会优抚法律制度。该制度具体规定由国家和社会对军人和其家属提供社会优待和经济帮助，即建立优待军人和军人家属、军人转业和退伍安置、军人伤残抚恤和死亡抚恤等项制度。
（二）社会保障法律制度的作用?现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，本身就是社会进步的一种表现。在自然经济社会里，社会成员的生活保障是以自给自足的小农经济为基础的，体现为家庭自我保障，并未形成规范化、法制化的社会保障制度。市场经济开创了现代社会保障法律制度的先河。国家通过立法使社会保障成为政府管理的社会事务，并使之具有强制性、普遍性、互济性和社会性。起源于19世纪末叶欧洲工业社会的社会保障法律制度，经过100多年的历史发展，已经推行到世界160个国家和地区，成为带有国际性的一项制度，成为各国政府治国安邦的一项基本手段。在某种意义上可以说，社会保障法律制度的完善与否，已经成为体现一个国家社会文明进步程度的标志之一。
社会保障法律制度在我国社会发展中的重要作用，表现在以下几个方面：
1、社会保障法律制度是建立和发展市场经济的必然要求?市场经济是人类社会历史进步过程中不可逾越的经济发展阶段，而社会保障法律制度是市场经济建立和发展的必要条件之一。
保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障网络，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。此外，随着市场经济的发展，日益增多的社会保障项目，必然给社会成员提供更多的社会保障服务，而社会保障的服务性工作的增多，也会增加劳动者的就业机会。
市场经济要求平衡社会供求关系，保持投资结构的合理化和保证投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模必然会因此增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出会相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进社会的经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。如果国家通过立法规定社会保障
基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，会促进社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资，从而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。同时，社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值。?目前，国际社会对社会保障法律制度在市场经济中的作用已经形成这样的共识，即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段；如果一个国家缺少完备的社会保障体系，特别是缺少产业工人的社会保险，那么，这个国家构建任何一种市场经济体制都是不可能的。这种认识，值得我们深思。2、社会保障法律制度是社会公平的调节器?社会公平，是人类社会发展中客观产生的一种需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫患不均”。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
3、社会保障法律制度是维护社会稳定的安全网?没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。社会保障法律制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助，满足基本生活需要。保证其基本生活需求，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。
二、当代世界各国社会保障法律制度的发展
（一）当代世界各国社会保障法律制度的主要类型
由于世界各国的社会制度不同，经济发展水平不等，文化历史各异，建立社会保障法律制度的时间先后不一，因而形成了不同类型的社会保障法律制度。按照通常的分类标准，主要分为四种类型：
第一种类型：为“传统型”社会保障法律制度，美国、日本等许多发达的资本主义国家都实行该类制度。这类社会保障法律制度坚持“选择性”的保障原则，即对不同的社会成员适用不同的保障标准，社会保障费用由国家、雇主和劳动者三方负担，社会保障的待遇给付标准与劳动者的收入和社会保障交费相联系，强调劳动者个人在社会保障方面应承担的责任。
第二种类型：为“福利型”社会保障法律制度，英国、瑞典、挪威等西欧和北欧部分国家实行该类制度。这类社会保障法律制度坚持“普遍性”的保障原则，社会保障基金主要来源于国家税收，社会保障的范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，给付的待遇标准是统一的。这种制度下的社会保障待遇水平过高，国家负担过重，正在被迫进行调整。?第三种类型：为“国家型”社会保障法律制度，前苏联以及东欧等国家都曾实行该类制度。这类社会保障法律制度坚持“国家统包”的保障原则，社会保障费用由国家和用人单位负担，职工个人不必缴纳保障费用，社会保障的范围包括了职工的基本生活需要，社会保障事务由国家统一设立的保险组织经办，职工参加管理。这种社会保障制度的弊病很大，保险费用完全由国家和用人单位包揽，造成企业负担过重，不利于企业参与市场竞争，不利于劳动力合理流动，不利于职工个人树立自我保障的意识。
中国在计划经济条件下曾经实行的社会保障法律制度，也属于该种类型。
第四种类型：为“储蓄型”社会保障法律制度，新加坡、马来西亚等新兴市场经济国家大都实行该类制度，这类社会保障法律制度实行“个人帐户积累”的原则，社会保障费用由劳资双方按比例交纳，以职工个人名义存入个人帐户，在职工退休或有其他生活需要时，将该费用连本带息发给职工个人。这种社会保障法律制度有利于树立自我保障意识，鼓励人们的劳动积极性，有利于保障劳动者的基本生活需要，但它也存在不能对保险基金进行必要的使用调剂和不能发挥社会保障的互助功能的缺陷。
（二）国外社会保障法律制度的改革与调整现在国际上对社会保障法律制度进行改革与调整的最新提法叫作“机构、制度和待遇重组”。一些国家在社会保障法律制度方面的调整措施主要有：
第一，通过立法改变社会保险基金的筹集模式。如对养老保险的改革：一方面，严格控制社会统筹式的国家养老金的给付对象和给付标准；另一方面，通过立法将个人帐户储存基金制的养老金计划纳入养老保险基金法定强制执行计划，与国家的养老保险计划并行。另外，国家还鼓励开办个人养老储蓄制度，国家给予税收优惠。欧洲各国在养老保险体制方面所普遍采取的“三柱体系”，正是这个社会保险基金筹集模式改革的典型代表。在该体系中，第一柱是采用现收现付（由正在工作的一代人供养已退休的一代人）方式筹集养老保险基金；第二柱则由雇员所在公司和雇员共同缴纳养老保险金存入雇员个人帐户进行养老保险金积累；第三柱是实行商业性的个人自愿养老保险计划，政府对个人自愿养老保险金的储蓄实行一定数量的免税政策。由这三根支柱撑起养老保险体系。采取这种筹集模式，使养老保险金积累的规模在国内生产总值（GDP）所占的比重大大增加，对经济发展起到了积极影响。
第二，通过立法和严格执行措施，改变社会保障资金支出。
例如，削减社会公共福利开支，限制国家退休金发放数量，严格审查领取社会救济、医疗补贴的社会成员的家庭经济状况，纠正社会福利全民享受的传统做法。
第三，通过立法改变社会保障的管理体制，完善并增强社会保障的法律实施机制，使社会保障行政管理、事务经办和监督控制分开，确保社会保障活动有效、依法进行。
第四，通过立法调控社会保险基金的投资结构，加强社会保险基金的运营管理。各国为了使社会保险基金保值增值并更好地支持资本市场的发展，纷纷通过立法对社会保险基金的投资结构和运营管理采取新的措施。例如，德国原来是利用保险法律对养老保险基金进行约束的，但从4月1日开始改由投资公司法进行调整。在社会保险基金的投资结构方面，各国法律规定不一，但都以立法形式规定了养老保险基金投资比例的法定上限。德国法律规定：养老保险基金可投资于股票的比例为20%左右，具体比例由各个养老保险基金计划灵活掌握；可投资于房地产的上限为30%；可投资于流动资金的上限为49%.德国养老保险基金的资产总额目前已达到3000亿美元，其投资结构的实际状况是：投资于债券占75%，投资于房地产占13%，投资于股票占9%，投资于现金储蓄占3%.英国、瑞士、法国、美国、意大利、日本、智利等国家也都以立法形式规定了养老保险基金投资比例的法定上限。
（三）当代世界各国社会保障法律制度的主要特点尽管当代世界各国的社会保障法律制度类型不同，但却显示出这样一些共同的特点：
1、在建立社会保障法律制度过程中发挥国家的主导
作用。在现代社会里，社会保障是由政府管理的一项社会事务，政府本身就是社会保障法律关系的重要主体。社会保障法律所调整的是利益冲突关系，经营者为追求利润，降低人工成本，不会主动为社会保障基金增加投入，社会各种弱者群体为了分享社会发展成果，又要求实现社会公平。国家应当而且也能够主动地利用对社会的干预手段，通过立法，调整利益冲突，推动建立符合社会公共利益的社会保障制度。社会保障从“家庭自我保障”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障正是各国政府运用法律手段强制推行的结果。2、社会保障法律制度的建立和发展，与社会发展阶段和经济发展水平相适应。世界各国的社会保障法律制度，都不是凭空建立起来的，立法所确定的社会保障对象、社会保障项目、社会保障待遇水平，无一不受到本国社会经济发展阶段和经济发展水平的制约和影响。各国的社会保障法律制度都随着本国经济的发展，呈现出社会保障对象的范围由窄到宽、社会保障项目由少到多、社会保障标准由低到高的共同特点。例如，德国于1883年建立社会保障法律制度时，其保障对象仅为工商业和手工业工人。美国1935年公布《社会保障法》以后，到1950年通过立法确定了养老保险待遇标准；从1950年到年，根据美国的社会经济发展水平，此标准先后被修改了32次，养老保险待遇水平不断提高。
受亚洲金融危机的影响，新加坡经济衰退，1998年11月24日，新加坡政府宣布从次年1月起两年内把雇主向国家交纳的养老抚恤基金缴款数额由工人工资的20%下降到10%；工人和政府官员的薪水削减5%到8%.
3、社会保障法律制度的内容和模式选择，具有鲜明的国情特点。纵观当今世界各国的社会保障制度，无一不是从本国的国情出发，制定社会保障立法和相应的社会保障措施。例如，美国根据联邦制这一国情，国会通过的联邦统一立法所规定的保障项目和保障标准适用于全国，但允许各州通过立法增加保障内容。世界人口老龄化速度加快，日本的人口老龄化问题更加突出，日本政府率先作出反应，通过立法对原有的养老保险制度进行重大改革，增大养老保险基金的积累，应对养老保险的各种需求，同时延长退休年龄，推迟支付养老金期限。有些国家为了提高国民素质，把义务教育和就业培训列入社会保障项目之中。有的发展中国家，为了鼓励就业、消除“养懒汉”现象，不搞失业保险制度。
4、适应经济全球化的发展趋势，对社会保障法律制度进行必要的调整。经济全球化趋势使各国经济的相互依存、相互影响日益加深，要求各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系，要求各国的法律作出相应的调整。例如，劳动力的跨国流动，必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障法律制度加以解决。近年来，许多国家如德国、法国、美国、意大利、瑞士等，已经采取了互相签订双边协议的办法，解决两国劳动者在对方国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国也对中国提出了类似的问题，要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。还有的国家为了增强本国对劳动力成本较低的其他国家的经济竞争力，采取了削减本国职工工资和福利待遇的做法。
三、建设具有中国特色的社会保障法律制度
（一）我国社会保障法律制度的现状?我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零，百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。
当前，我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，我国社会从农业社会开始向工业社会迈进，经济结构进行战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局；国有企业改革进入攻坚阶段，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要，成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障法律制度改革需要一个渐进过程，要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。?近两年来，我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上，按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路，进一步深化社会保障法律制度改革。
第一，依法扩大社会保险的覆盖面和提高保险费征缴率。在城镇强制推行以养老、失业、医疗为重点的社会保险。这既是增加社会保障资金的重要途径，又是建立新体系的重要条件。同时，中央和地方各级财政预算要适当调整支出结构，增加社会保障支出比例。还要采取多种措施，开辟新的筹资渠道，补充社会保障基金。
第二，完善失业保险制度，加快劳动力市场建设。逐步使下岗职工由企业再就业服务中心保障基本生活，转向享受失业保险，走向劳动力市场就业。这项工作先在东部沿海地区和具备条件的城市进行试点，总结经验后稳步推开。?第三，积极推进养老保险社会化管理和服务。逐步做到退休人员与企业事业单位相脱离，尽快实现养老金社会化发放，积极开展退休人员由社区管理服务的试点。要加强对社区的领导和管理，强化社区服务功能。同时，注意做好社会保障体制转换过程中的工作衔接。
但是，应该指出，我国的社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。
篇4：完善我国的社会保障法律制度
1、社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的'法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。?
2、现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。
社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律；有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。3、社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
4、欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。中国加入WTO的进程已经进入最后阶段。加入WTO，必定会对中国的社会保障法律制度特别是社会保险法律制度产生相当大的影响。但是，中国目前尚未做好适应这一变化所应当进行的法制建设的准备。
（二）完善我国社会保障法律制度的几点建议
中国是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。要在这样一个具有12亿人口的大国建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策；借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
建立和健全社会保障法律制度，涉及的问题很多。我们建议，当前应当着重解决如下几个问题：
1、应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的位置上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解，《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。因此，建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候，及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保险工作有法可依。
2、社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造成人民群众对政府的不满。
由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。
3、以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我们认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证下岗职工的基本生活和养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱；而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。我们建议，必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
4、保证社会保险基金的保值增值。社会保险基金的保值和增值是社会保险基金运营管理的重要目标。根据过去的规定，社会保险基金只能用于购买国债，这样做虽然能够保证社会保险基金的无风险，但却难以保证社会保险基金的增值。如果社会保险基金不能有效地增值，长期下去，会加重政府在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。我们建议，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。目前，我们国家已经批准保险资金可以通过购买证券基金的方式进入证券市场，这是中国社会保险资金投资方式改革的创新措施。
5、适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一，中国加入WTO之后，有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二，开展企业补充养老保险经营业务。第三，鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。
6、健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度，是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过不懈的努力，一个健全的社会保障法律制度，必将为人民安居
乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障，必将为把有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。篇5：完善我国的社会保障法律制度
完善我国的社会保障法律制度
建立一个现代化的、具有中国特色的社会主义社会保障体系，直接关系到中国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会的稳定。党和国家提出把做好社会保障工作作为当前全国的一项重要、紧迫的任务，争取用5年左右时间，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。这项决策的意义是伟大而深远的。从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能。健全、完善社会保障法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策。 我们看到，近几年来，中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力，中国已经在社会保障制度领域取得了三个方面的突破性进展，即形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，为中国的社会保障制度增添了新的内容，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。但是，中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距，需要不断完善。今天，我就《完善我国的社会保障法律制度》这个题目，向各位领导同志汇报三个方面的学习和研究体会：
一、社会保障法律制度与我国的社会发展
（一）社会保障与社会保障法律制度?“社会保障”系由英语中“Social Security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。各国社会保障的项目广泛繁杂，各有差异，概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等几大体系。
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的.。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称，同时也是社会保障制度的法律表现形式。社会保障法律制度发展到今天，已成为当代各国法律体系的重要组成部分。按照西方大陆法系国家对法律部门的划分，社会保障法律制度既不属于公法，又不属于私法，而是属于社会法的范畴，是一个独立的法律部门。世界大多数国家的政府都很重视社会保障法律制度的建设，这是因为，国家对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定和公之于众，国家对需要保护的特殊群体给予的帮助只有通过建立法律制度才能得以强制施行。因此，国家制定和实施的社会保障措施都被纳入到了法制化的轨道。
建立对公民的社会保障制度，是我国宪法的一项重要内容。
《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育（www.xfhttp.com－雪风网络xfhttp教育网）。
上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。
社会保障法律制度应当包括如下基本内容：?第一，社会保险法律制度。该制度具体规定对劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿，即建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度。
第二，社会救济法律制度。该制度具体规定对公民在遭受自然灾害或者生活发生严重困难的情况下获得经济帮助，即建立灾民救济、城市居民最低生活救济、城乡特殊贫困人员救济等制度。
第三，社会福利法律制度。该制度具体规定对不
[1] [2]
篇6：健全法律制度完善中国证券市场秩序
健全法律制度完善中国证券市场秩序
中国证券市场是社会主义市场经济的必要组成部分,对促进国民经济发展具有重要的作用.然而我国的'证券市场却处于一个特殊的环境中,还缺少一个规范有序、成熟完善的市场氛围.因此,中国必须在尽可能短的时间内,健全有关的法律法规,建立一个成熟规范、长治有效的证券市场.
作 者：孙英初 作者单位：中国科技国际信托投资有限公司,北京,100094 刊 名：华北电力大学学报(社会科学版) 英文刊名：JOURNAL OF NORTH CHINA ELECTRIC POWER UNIVERSITY (SOCIAL SCIENCES) 年，卷(期)： “”(1) 分类号：F830.91 关键词：证券市场 法制 市场秩序篇7：完善法律制度 推进村民自治
【摘要】村民自治属于典型的“乡政村治”模式，即在乡镇建立政府，实行行政管理，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。
这种模式在一定程度上推进了农村经济社会建设，但随着时间的推移，此模式设计的局限性已日益显现，尤其是乡镇行政权与村民自治权关系不和谐理由日益突出。
在坚持村民自治制这一农村基本政治制度前提下，必须创新完善村治机制。
【关键词】村民自治;主导性;协调性;自主性
随着1990年代的村民自治制在我国农村的普遍推行，村庄治理模式发生了根本变化。
其突出表现是：在乡一级建立乡镇政府，实行行政管理，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。
这种制度在建立之初确实推动了农村物质文明和政治文明的发展，但随着农村社会的转型与分化，村民自治制度的设计与农民自治权的现实行使尚存在一定差距。
因此，完善村民自治机制，实现十八大提出的“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的目标，是当前做好农村工作必须着力研究的一个课题。
一、乡镇行政权与村民自治权关系的法制基础
我国82年宪法明确规定：“城市和农村居民按居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”这表明宪法从根本法角度把国家的政治组织与村级自治组织作了制度化的区分。
《村民委员会组织法(试行)》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;村民自治方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
《村民委员会组织法》第4条规定：“乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。”该项规定明确了乡镇政府与村委会的权力边界。
因此，乡镇政府与村委会不是上下级的领导与被领导关系，而是工作上的指导、支持和帮助关系。
二、乡镇行政权与村民自治权关系的现实困境
虽然宪法与法律都已规定了乡镇与村委会之间的关系，划定了乡政治权力与村自治权各自的运作空间，但我国政治体制的特殊性以及乡镇作为我国最基层的地方政权的特殊地位造成了乡政治权与村自治权的断裂;同时乡村利益的分割在一定程度上造成了“两权”在功能上的冲突，由此导致了在实际运作中两种权力界限不清、职责不明、互相侵权的.现象时有发生。
从某种作用上说，农村中绝大部分村是“行政村”，而非法律作用上的“自治村”。
现实情况是，乡镇政府往往直接领导村委会工作，甚至以粗暴方式干预村自治权。
况且村一级的权力组织，不仅有村委会，还有村党组织，且村党组织与村委会关系是领导与被领导的关系，村党组织又受乡镇党委领导。
这种制度设计使得乡与村的关系变得模糊起来。
同时一些地方的村委会则片面理解村民自治制度，认为自己是村民选举产生的，是能合法代表村民的，力求摆脱乡镇政府的指导，他们对承担的协助乡镇政府的工作职责，持消极、冷淡的态度，甚至对乡镇政府进行对抗。
三、处理乡镇行政权与村民自治权关系的路径选择
在农村要在坚持村民自治这一基本民主制度的前提下，改革和完善民主选举、民主管理、民主监督的具体内容与程序，创新村治机制，这需要政府、村民以及相关组织各司其职，通力协调。
(一)政府视角：发挥主导性
村治机制的创新与完善需要制度保障。
这些制度都是由政府建构的，首先是全国性的制度安排，然后是地方性的法规与政策，由此形成两个层级的制度基本框架。
首先是要完善民主选举制。
各级党委政府要保护村民正当的选举权利，尊重和保障他们的推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权，引导选举工作在法制轨道上有序进行，保证村民权利运用的理性化，防止贿选和非理性选举的存在，逐步排除封建势力、家族势力及上级部门对选举的干扰，真正选出能代表村民意愿，能带领村民共同致富的村委会班子。
二是规范民主决策机制。
凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策。
尤其要创新民主决策方式，采用民主恳谈、协商民主等形式，使决策充分反映民意。
三是完善民主管理和民主监督机制。
应从二个层面强化村级民主监督：一是上级有关部门做好对村级集体财务的审计监督工作;二是建立和完善对村干部的民主监督约束机制，强化村务监督委员会职责。
(二)组织视角：体现协调性
村民自治制的有效运作，离不开相关组织的积极作为。
这些相关组织主要包括：乡镇党委、政府、村党组织、村委会。
因此，必须厘清以下两个关系：首先，要厘清乡镇党委政府与村委会关系。
乡镇要转变职能，为农村经济社会的全面发展服务。
目前作为一级政府的乡镇对村委会的管理方式必须作重大调整，从直接参与管理转变为间接地更多地运用经济、法律手段进行管理。
要理顺乡镇与村委会关系，矛盾的主要方面在乡镇而不在于村委会，矛盾的解决有赖于乡镇党委政府转变思想观念，积极依法推进村民自治。
其次，要厘清村两委会的职责关系。
解决这个理由，一方面要发挥村党组织的领导核心作用，使农村各项工作在党的领导下依法进行，要依法保障村委会各项权利的行使，积极支持村民当家作主。
另一方面，村委会要自觉接受村党组织的领导。
要建立和完善村级公共权力的运转机制，用制度对村两委会行使权力的边界、程序、各个环节进行规范。
(三)农民视角：尊重自主性
尊重农民自主性有几个要求：一是在村治实践中，政府应尊重村民意愿，转变制度选择、全新界定，或者放弃、修改原来的制度安排;二是政府要助推民间村治创新实践，把行之有效的村治方式上升为国家实践并发展成制度体系，如浙江温岭的“民主恳谈会”;三是就农民自身而言，要适应基层民主建设努力提升自身素质，如提升政治法律素质，从而更好地行使民主权利。
参考文献：
[1]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992.
[2]贺雪峰.乡村关系研究的视角与进程[J].社会科学研究，(1).
[3]李莉，卢福营.当代中国的乡村治理变迁[J].人民论坛，.7.
篇8：环境保护基本法律制度的完善
【摘要】 《环境保护法》的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续不断，本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。对环境保护法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足《环境保护法》既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是《环境保护法》修改之本意。
【英文摘要】amending “environment protection law” has drawn intent attention of various fields. discussions and researches are under way in kinds of forms . the paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment. there is not a consensus opinion on the content of basic legal systems. the paper focuses on the provisions of “environment protection law”。 first， the paper states the shortages of basic legal systems. then， illustrates how to amend some of them， such as environment impact assessment system， governance in appointed period system， polluter pays system， clean production system. at last， expounds that the law should prescribe licensing system and ecological environmental compensation system. “environment protection law” should adapt to the times， which is the original idea of the amendment.
篇9：环境保护基本法律制度的完善
【英文关键词】“environment protection law”； basic legal systems； harmony
【正文】1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有。Www.11665.coM该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。
一、《环境保护法》中确立的基本法律制度
环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。
由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。
二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷
在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。
第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。
第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的`带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。
第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。
三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善
《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。
（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款
我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在8月通过并于9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。
相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。
《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。
首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。
其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。
最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。
（二）对限期治理制度的完善
限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。
依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：
第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。
第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。
第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。
（三）对排污收费制度的修改建议
排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，20修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：
1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。
2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。
（四） 明确清洁生产制度
清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。
《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。20实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。
（五）增加许可证制度的规定
许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]
实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。
（六）增加生态环境补偿费制度
征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容， 它是对“污染者
付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。
四、结语
环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。
【注释】[1] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社版，第52页。
[2] 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口・资源与环境》第3期。
[3] 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》第1期。
[4] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 20版，第249页。
[5] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社20版，第 77页。
[6] 李启家、蔡文灿：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，载《环境资源法论丛》第6卷。
篇10：完善我国可再生能源法律制度论文
完善我国可再生能源法律制度论文
能源最终将由化石能源时代发展过渡到可再生能源时代，大力开发利用可再生能源已成为能源战略的必然选择。“ 各国在针对经济危机而推出的救援计划中都不约而同地把绿色投资和新能源产业的发展作为实体经济的突破口，希望通过对新能源产业的投入和支持，带动经济全面复苏和持续发展”[1]。1 月16 日第五届世界未来能源峰会开幕，主题是“ 推动可持续创新” ，讨论的主要议题是可再生能源未来的发展和挑战，联合国秘书长潘基文提出了到2030 年将全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目标。但是目前世界经济复苏乏力，这在很大程度上影响了可再生能源发展的进程，可再生能源未来几年的发展路径几乎是“ 八仙过海，各显神通” 了。对于我国而言，正如 年美国布鲁金斯学会发布的《中国的能源安全： 前景，挑战和机遇》里提到的： “ 中国改变现有的能源供需结构存在很大困难，化石能源依旧具有无可替代的作用。” “ 未来几十年，中国的能源结构仍将以煤炭为主，但中国的水电、核电、风电和天然气有巨大的发展潜力。中长期看，中国应该构建一个技术创新导向的煤炭清洁利用和可再生能源利用体系”②。相应地，可再生能源整个法律体系的完善则成为可再生能源发展的必经之路。年以前，我国主要是通过部门规章和政策来给可再生能源的发展提供制度支持。2005 年2 月28 日全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法》( 以下简称《可再生能源法》) 并于 年1月1 日施行，从此将可再生能源开发利用纳入了法制轨道。 年12 月26 日全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法( 修正案) 》，修改后的《可再生能源法》形成了五项新的可再生能源法律制度： 总量目标制度、全额保障性收购制度、分类电价制度、费用补偿制度和可再生能源发展基金制度。为了有效施行可再生能源法律制度，相关部门又先后出台了一系列的配套的规章和政策。就整个制度的演进来看，首先是立法形式的变化，由2005 年前由部门规章与政策予以规范演进到现在的全国人大常委会通过的法律，反映了国家对于可再生能源发展的重视，以强制性的高位阶立法形式代替之前的部门规章与政策，法制的统一，更利于可再生能源各项法律制度在全国实施; 其次是立法内容的变化，从2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到统一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及细则与配套制度的出台与即将出台，都反映了我国可再生能源法律体系的逐步建立，表明了我国发展可再生能源的决定与信心，此次修改的《可再生能源法》确立的五项制度是在总结之前经验与教训基础上确立的。特别是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科学合理的内容，删除并修改了无效的内容，还增加了新内容，从字眼表述上看既有有变化的，也有无变化的，但是实质上都有了新的内容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓励发展风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源。受该法影响，自2006 年起，可再生能源发电装机容量占比止跌回升”[2]。然而，要想给予可再生能源更大的发展空间，必须对我国可再生能源法律制度进一步完善。
1 可再生能源总量目标制度问题。
1. 1 问题所在： 未以立法形式明确且目标偏低。
2009 年12 月修改的《可再生能源法》规定了总量目标制度，但没有在法律条文中明确规定总量目标，该法第七条规定，可再生能源总量目标由国务院能源主管部门制定并报国务院批准后执行。总量目标是一个必须实现的国家目标，是一个强制性的规定。我国是一个大国，各项情况相当复杂，并且地域差异很大，作为一个反映国家推动可再生能源发展决心和力度的具体体现的总量目标应当是通过权威的立法来推动的，只有如此，才能保证各地区统一的认识和行动。如澳大利亚于 年4 月通过了自己的可再生能源( 电力) 法，在这部立法中明确提出了到 年全国增加9，500Wh( 2%) 的可再生能源发电，整个可再生能源产业的产值达到40 亿澳币。从最终的效果来看，正是因为通过立法明确了政府发展可再生能源的决心，投资者才清晰地了解国家支持的重点所在，引导了投资的方向，使总量目标得以实现。
不可否认，我国目前已成为全球可再生能源的大国，根据国家能源局发布的数据，到2010 年底，我国的水电装机已经达到2. 13 亿千瓦，世界排名第一，风电并网运行容量超过了3100 万千瓦，太阳能光伏电池产量已占全球产量40%、达到了800 万千瓦。我国“ 十二五” 规划纲要中明确提出的目标是： 年非化石能源占一次能源消费量15%， 年非化石能源占一次能源消费量的11. 4%。目前，正在制定的我国能源发展“ 十二五” 规划也将可再生能源作为了重点领域，虽然规划没有正式发布，但国家能源局已透露： “ 到2015 年，风电将达到1 亿千瓦，年发电量1900 亿千瓦时，其中海上风电500 万千瓦; 太阳能发电将达到1500 万千瓦，年发电量200 亿千瓦时; 加上生物质能、太阳能热利用以及核电等，2015 年非化石能源开发总量将达到4. 8 亿吨标准煤”①。而世界平均水平为2010 年达到10%，2020 年达到20%，2050 年达到50%。按照目前我国的能源战略规划，我国可再生能源在2010 - 2050 年期间的发展将明显低于世界平均水平，这种差距与中国未来在世界中的地位和作用远远不相适应。考虑到规划与实际实施结果可能还存在差距等因素，这种落后会更加显著。
1. 2 解决对策。
从《可再生能源法》的最初立法与后期修改来看，我国立法行为始终未能突破几个传统立法观念的束缚，如立法的综合性、原则性、指导性等等，另外也反映了整个立法过程中矛盾与利益的博弈与妥协。但有一点是明确的，就是没有强有力的立法总量目标的“ 目标” ，势必会被最终的效果大大的打个折扣。在这方面，我们是有教训的，“ 九五” 期间，原电力部就曾经提出到 年我国风电装机达到100 万千瓦的目标，但以上目标因没有立法的强制性而最终没有实现。“ 报喜不报忧” 是不能解决问题的。目前，世界上许多国家已通过可再生能源立法，提出了自己的强制性可再生能源目标政策，如 年德国在其制定的《关于重新调整电力领域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促进提高可再生能源在电力供应中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少达到20%”。“ 目前，全球已有60 多个国家制定了相关的法律、法规或行动计划，通过立法的强制性手段保障可再生能源战略目标的实现” [3]。
可再生能源发展规划与发展目标是可再生能源总量目标的具体化，具体指导可再生能源的开发利用，为可再生能源总量目标的实现提供保障。许多国家都提出了较高的可再生能源发展战略目标，如丹麦， 年年初公布了自己国家的《2050 年能源发展战略》，提出“ 到2050 年将完全摆脱对化石能源依赖的战略目标，其中2020 年化石燃料消耗将比2009 年降低33%，一次能源消费量比2006 年降低4%，可再生能源在终端能源消费中的比重超过30%，交通领域可再生能源消费比重达到10%”②。当然，基于我国目前的实际情况，制定如丹麦的战略目标是严重的不切合实际。但是我们也必须看到，由于发展目标制定偏低，实践中已严重阻碍可再生能源的发展，就风电发展而言，我国风电普及速度全世界第一，已成为全球风电行业发展的领头羊，然而正是由于国家风电发展目标偏低，导致电网建设不足，难以满足我国风电发展的速度，客观上又抑制了风电的发展。当前，我国可再生能源“ 十二五” 规划尚未正式公布，笔者建议，根据我国可再生能源开发利用技术水平和市场规模，适当调整并提高我国可再生能源发展的规划与发展目标。
2 可再生能源全额保障性收购问题。
2. 1 问题所在： 并网技术标准缺乏。
《可再生能源法》第十四条第三款规定： “ 电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全”。此款规定了可再生能源并网发电项目必须符合并网技术标准，在保障电网安全的前提下，与电网企业签订并网协议，只在达到上述条件的，电网企业才会全额收购可再生能源发电项目的上网电量。在这些条件中，最为关键的就是并网技术标准的问题。
当然，对于并网发电项目提出技术标准是保障电网安全的需要，可再生能源发电企业不应有例外，并且并网技术标准应当是强制性的国家标准，才能确保上网的可再生能源电力不会对电网构成威胁，以保障电网的安全，但是我国却没有这方面的国家强制性技术标准。以风电为例，2001 年前曾经就运行、检修、安全规程等制定过相关的技术标准，但其内容已远远不能适应当前风电大规模的'开发需要，这意味着之前的这一技术标准已经过期。当下，关于风电的各项技术标准还没有形成完整的体系，很多关键性零部件的标准也还没有发布。这已经严重影响了可再生能源的发展空间，随之也影响了整个能源的供给。2011 年夏天，电荒问题再次引起关注，但实际上西部风能却未能“ 施展拳脚” ，没有强制性的并网技术性标准使得风能未能发挥其应有的利用率，也在客观上阻碍了风电行为的发展动力。 2. 2 解决对策。
“ 全额收购主要是在电网覆盖范围内，发电企业与电网企业履行并网协议来解决[4]。” 法律中规定全额收购的是“ 符合并网技术标准” 的电力，由于并网技术标准的缺乏，电网企业可以理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生能源电力，而可再生能源发电企业则无抗辩的理由，这就导致全额保障性收购制度难以落实。“ 国外风电发达国家都制定了严格的并网导则且强制执行。并网导则明确规定了风电场应具备的有功/无功功率调节能力、低电压穿越能力等性能指标。德国针对大规模风电并网制定了一系列的技术标准和规范，其要求高于国际电工委员会( IEC) 的标准，对各种并网技术指标做出了明确规定，并通过可再生能源法等法律法规保障执行” ①。
没有并网的技术性标准并不意味着我国现在没有制定标准的能力。笔者建议，由政府相关部门牵头，电网企业、发电企业、发电设备制造商等多方共同参与，尽快制定并网技术标准。标准的制定既要参照国际标准，也要考虑我国可再生能源产业现状，制定出符合我国可再生能源发展的国家强制性标准，同时，尽快出台全额保障性收购可再生能源的实施细则，以保障电力系统的安全性与整体经济性，为可再生能源的发展拓展空间。当然，还需要考虑的一个因素是，“ 随着我国电力市场化改革的不断深入，售电侧将逐步开放，电网企业全额收购义务的履行将面临经济上的挑战[5]”。
3 可再生能源分类电价制度与费用补偿制度问题。
3. 1 问题所在： 立法前瞻性不足。
为了给可再生能源的发展提供更为有力的制度支撑，我国《可再生能源法》确立了分类电价制度与费用补偿制度。其中分类电价制度规定在了《可再生能源法》第十九条，根据这一法律条文，价格主管部门有权按照可再生能源类型和地区分别确定上网电价，根据制定的不同技术种类和不同地区可再生能源发电上网电价水平，确定价格的适用期限，调整办法等。目前我国适用的是国家发展和改革委员会于1 月公布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，办法中规定了政府定价和政府指导价两种形式，并对各类可再生能源发电( 风力发电、太阳能发电、生物质发电、地热能发电和海洋能发电等) 的定价机制都做了具体的规定。随后2009 年国家发展和改革委员会又下发了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，对风电价格管理做了进一步的规定。2011 年12 月，国家发展和改革委员会又通过发改价格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 号提高了向除居民生活和农业生产以外的其他用电征收可再生能源电价附加标准。而费用补偿制度的立法内容则包括了三个方面： 一是电价附加，电网企业依照上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿; 二是计入电网成本，规定在《可再生能源法》
第21 条; 三是可再生能源发展基金，即如果电网企业不能通过销售电价回收的费用可以申请基金补助。
立法上设置以上两项制度的初衷，不外是考虑可再生能源的自身特点。在我国，可再生能源资源地理分布不均，加之受技术和成本的制约，可再生能源的竞争力较低，尚处于弱势状态，在短时期内无法与传统的能源相抗衡，因此短时期内采用这种“ 一边倒式” 的利益趋向是有道理的。但从长远来看，未对此两项制度做弹性规定，则反映了立法的前瞻性不足。首先来分析分类电价制度，该制度强调政府对市场的干预，作为一种强制性措施，由政府制定可再生能源的价格，短期来看此种制度可以保证可再生能源的发展，但是长期来看这种制度破坏了市场竞争规律，扰乱了能源市场的公平竞争，因此分类电价制度只能作为可再生能源发展初期的临时性促进手段。“ 分类电价制度强调可再生能源项目本身的利润，在中国发电集团较为强势的情况下，会弱化企业提高科技水平、降低成本和竞争的意识，长远来看不符合电力体制深入改革引入竞争的目标，而且采用分类电价制度，政府需要准确估算项目的核算成本”[6]。就费用补偿制度而言，由电网企业全额收购符合要求的可再生能源的电量，而后电网企业又有费用补偿这一稳定的来源，这样会使可再生能源产业失去提高技术、改善管理、降低成本的动力。另外，立法前瞻性不足还体现在我国《可再生能源法》中的费用补偿制度仅仅针对电网企业，没有充分考虑到我国电力市场将不断开放，可再生能源发电企业会直接与大用户以及独立的售电企业进行交易的问题。
3. 2 解 决对策。
立法应当具有一定的前瞻性，否则随着时间的推移、经济的快速发展，法律制度很容易导致“ 朝令夕改” ，立法的稳定性受到冲击。实际上，此次《可再生能源法》的修改仅距该法出台四年，除了显示我国发展可再生能源的迫切心情，立法时某些制度的前瞻性不足则是被迫修改的主要原因。
笔者建议，对我国《可再生能源法》中的分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法，即结合我国可再生能源总量目标立法形式的明确，以总量目标的时间点或可再生能源发电量占全部发电量的不同比例为分界点，在不同的可再生能源发展阶段分别设计分类电价制度与费用补偿制度的不同内容，扶持可再生能源产业的快速发展与壮大，直至可再生能源的竞争力能够与传统能源相抗衡时，再依可再生能源的不同种类、逐步取消分类电价制度与费用补偿制度。以上的这一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜过细，具体的可操作性内容与程序应当体现在各级别的可再生能源发展规划与发展目标中。
4 结论与讨论。
为了共建一个绿色且可持续发展的人类未来，我国必将为发展可再生能源做出自己的努力，因为可再生能源法律制度的完善可以为可再生能源的开发利用提供强有力的制度支撑。对于可再生能源的总量目标制度应以立法形式予以明确，并制定具有长远目标的发展规划与发展目标，尽快出台并网技术标准，促进可再生能源的全额保障性收购制度的落实，考虑立法的前瞻性问题，对分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法。“近几年来，我国的能源消耗非常巨大，每创造1 美元所消耗的能源，是美国的4. 3 倍，德国和法国的7. 7 倍，日本的11. 5 倍”[7]我国要实现可持续发展，作为能源支持重要组成部分的可再生能源的发展是不可或缺的，毕竟可再生能源的发展无论是对于中国、还是对于世界都有着举足轻重的战略意义。
篇11：国债法律制度完善――以国债监管为视角的思考
国债法律制度完善――以国债监管为视角的思考
「摘要」为了使国债的运行真正发挥其应有的作用，对于国债的监管必不可少。而我国目前在国债的法律监管领域面临的诸多问题，更使加强国债监管在国债制度的完善中具有特殊的含义。本文通过逐步论述，说明如果能在《国债法》的总体框架下建立统一的监管体制，加强监管的力度，将为国债监管的完善奠定坚实基础。
「关键词」国债 国债监管「正文」
随着现代国家逐步由税收国家向债务国家转化，国债的作用已经越来越多的被人们所认识。国债不仅是政府筹集资金弥补财政赤字的手段，更是个人投资者进行投资的较为安全、可靠的一种投资方式。但是，国债本身的一些弊端同样不可忽视：财政僵化与支出的排挤效应；公债的工具性格；公债隐蔽的权力性格。[1] 由此，为了使国债的运行真正发挥其应有的作用，对于国债的监管必不可少。而我国目前在国债的法律监管领域面临的诸多问题，更使加强国债监管在国债制度的完善中具有特殊的含义。
一、呼唤《国债法》
财政法定主义要求将有关财政活动的普遍规则制定为法律。[2] 但是，长期以来，我国在国债监管方面仅仅具有一些零星的政策、法规，国债的监管缺少统一层次和较高的.法律、法规。1981年由国务院发布的《中华人民共和国国库券条例》只是国债发行条例，而在国债流通、转让及兑付中，只有财政部以通知形式下发的有关国债的行政性规章或是财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会联合或单独下发的有关国债或其他证券方面的规章。目前，在证券市场上最高层次的法属于全国人大常委会12月29日发布的《中华人民共和国证券法》，但它仅仅是规范除政府债券以外的其他证券的发行和交易行为，并未涉及国债的发行和交易，而在财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会单独或联合下发的规章中，涉及国债监管方面的措施、手段也较少，而且相互存在着冲突、重叠之处。[3]
导致国债市场监管机制缺乏统一规范的根源之一就在于国债市场上缺乏一部专门的《国债法》加以调整。由此，发育中的国债市场呼唤一部专门的《国债法》，以作为财政监管的基本法之一。目前国债已成为财政收入的重要来源，作为财政信用，它以国家为后盾，其来源具有可靠性，这决定了国债与其它债券的不同。而专门的《国债法》的出现将可以创造一个良好的法律环境，在国债方面形成一个完整、配套的国家信用法律制度，从而对规范国债管理，加强国债的监管起到巨大作用。
二、呼唤统一的监管机制
缺乏明确、统一、独立的政府管理部门，导致多头管理、多重管理以及规则不统一一直是国债市场发展存在的问题。中国人民银行负责管理金融机构，证监会是对证券市场和期货市场进行监管的国务院直属单位，而财政部则是国债的发行机关，对于国债的发行和交易问题都要监管。[4] 监管的职权不清使得国债发行流通中的许多方面出现重复监管，浪费了监管资源；另一方面，又在一些领域产生了监管真空，使得违法者有机可乘。更为重要的是，中央与地方的双重监管体制导致严重的地方保护主义，[5] 干扰了国债市场的正常发展。
由此，对一个统一的监管机制需要及其迫切的表现了出来。应建立一个专门的国债监督管理委员会，对国债市场的参与人，无论是政府、中央银行、商业银行、机构投资人、个人投资者以及证券中介机构进行执法检查和监督。同时，剥离原属于中央人民银行、证监会的监管事务，取消中央和地方两级主管部门构成的双重监管体系，赋予国债监督管理委员会独立、完全的监管职权。如此，就可以通过地方政府退出国债市场的监管体系，来淡化地方保护主义影响，真正实现国债监督管理体制的全国性的统一。
三、呼唤有力度的国债监管
一方面，证监会是国务院证券管理机构，它对整个证券市场实行统一管理、监督。由于它行使对整个证券市场的监管职能，所以它不能明察证券市场的复杂变化，亦不能有效地克服市场所带来的危机。同时，监管的原则也不明确、不统一导致了监管力度的缺乏。在市场低迷、交易量萎缩时，监管力度放松，各种鼓励政策出台。而到了交易旺季，各种限制措施纷纷颁布，使得市场缺乏一个统一的标准，不稳定性极高。[6]
另一方面，我国国债市场上又缺乏行业自律性监管。目前，我国国债自律性组织主要是中国国债协会、中国证券业协会、上海和深圳交易所等，他们虽然都订有自制性规则，但缺乏自律性监管，而参与国债市场的机构在业务部门之内，又未有自己强有力的监管部门，因此，这些自律性组织的监管职能未能很好地发挥出来。这一切与美国等一些发达国家以行业自律性监管为主的证券市场形成对比，也是我国国债市场监管方面存在的不足之处。[7]
政府监管和行业自身监管的力度都不足，使得市场的协调发展必然需要更为强大的力量补充。
政府监管的加强可以通过建立统一的监管体制来得以加强。而行业自身监管力度的加强则是更为急迫的任务。由于我国实行的国债监管仍然是政府监管为主，因此，只有加强行业的自律性监管，建立自己的监管部门，独立于业务部门，这样才能更直接地行使国债监管职责，对国债市场上发生的问题及时予以解决。不妨借鉴美国、英国等西方国家关于依靠证券行业自律性监管的方法，这对中国国债市场以及整个证券市场都将有很大作用。当然，作为政府的证券监督机构还需要对自律性组织的设立严格审批，对其活动也要进行监督。
国债的监管问题涉及到了整个国债的运行过程，其监管机制可以说是一个极为广泛的体系。而能够在《国债法》的总体法律制度的规范下建立统一的监管体制，加强监管的力度，将为监管的完善奠定坚实基础。同时，在财政、监察、司法及社会力量等多方面的配合下，将为国债市场的监管创造出良好的环境，促进国债的健康发展。
「注释」
1 刘建文：《财税法学》，高等教育出版社版，第105页。
2 见前注1，第40页。
3 蔺翠牌：《中国财政监督的法律问题》，经济科学出版社版，第219页。
4 陈丕：“市场经济呼唤〈国债法〉”
，载《中共福建省委党校报》，20第10期。
5 见前注4. 6 见前注4. 7 张琪：“国债监督方面的法律问题及对策”，载《中央财经大学学报》，第5期。
林琼华
篇12：对法官释明权的辨析及其完善我国相关法律制度的思考
对法官释明权的辨析及其完善我国相关法律制度的思考
内容提要：法官释明规则是各国普遍重视的一项重要民事诉讼制度，其目的在于保证并促使当事人处于平等地位开展诉讼。一方面法官有必要适用释明权实施程序控制，另一方面过度释明会破坏司法中立。因而，法官释明权的行使必须在程序控制与司法中立之间寻找平衡点。只有一定限度内的依法释明行为才是合理的，这个限度就是保证当事人诉讼地位平等。因此，构建法官释明权制度要遵循相应的原则、规定明确的限度并完善监督制约机制，使法官释明制度真正促进司法公正和提高司法效率。
关键词：法官释明权 程序控制 司法中立
在民事诉讼过程中，把握程序控制与司法中立的平衡是在确保司法公正的前提下维护当事人合法权益和提高民事诉讼效率的必要条件。当前，作为法院职权行为的法官释明权制度，在大陆法系国家正在逐步完善或重新引起重视，英美法系主要国家也引入了这项制度。我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，使健全和完善法官释明权制度成为当务之急，其中把握程序控制与司法中立的平衡又是立法思路和司法实践的核心。
一、两大法系国家的法官释明权及其法律属性
释明权又称为释明权、阐释权，源于德语“Aufklarungsreckt ”。释明权是法官专有的一项职权，是指在民事诉讼当事人的主张或陈述的意见不明确、不充分、不恰当、或提供的证据不够充分而误认为自己证据足够充分时，由法官行使的对当事人进行发问、提醒或启发，引导当事人澄清问题、补充完整、排除与法律意义上的争议无关的事实或证据的职权。法官释明权的基础是法院专有的对民事诉讼的程序控制和指挥职权，价值在于保证当事人诉讼地位平等和提高司法效率。法官释明权与大陆法系国家的职权主义模式紧密联系，最早出现于德国的民事诉讼法；近几年英美法系主要国家也引入了法官释明制度。尽管各国法官释明制度的价值取向不同，但均与法官必须在恪守司法中立原则的前提下，严格掌握诉讼程序指挥控制权的适度性密切联系。
法官释明权是大陆法系国家民事诉讼的用语。在19世纪的德国，理论界普遍认为民事诉讼并不仅仅是当事人私人之间的事务，在交给法院裁判后也具有公共事务的性质，法官有责任保证当事人主导原则的充分发挥，以推动程序展开 .当今德国的民事诉讼法（即19修改后）第139条第1项规定了法官的'释明义务：审判长应当使当事人就一切重要事实作充分说明并且提出有利的申请，特别在对所提事实说明不够时要加以补充，还要表明证据方法。在必要时，审判长应与当事人共同从事实和法律两方面对事实关系和法律关系进行阐明并且发问。法国民事诉讼法第442条还规定了法官阐明的内容。自50年代后期起，日本最高裁判所也明确规定法官在必要时应当行使释明权 .我国民事诉讼制度也规定了法官释明权规则。最高人民法院月颁行的《关于民事诉讼证据的若干规定》，第3条是法官对当事人举证的阐明，第8条第2款是法院对当事人自认的阐明，第35条是法院对当事人变更诉讼请求的阐明。这部司法解释虽未提出法官释明权概念，但初步构建了法官释明的基本诉讼制度。民事诉讼法也有相关规定，如法院告知当事人另行起诉的条款等。
法官行使释明权是为了保证当事人诉讼地位平等和提高司法效率，依职权所采取的一项程序管理和控制措施。在大陆法系国家的民事诉讼活动中，法官扮演的是“指挥官”角色，具有对诉讼程序的一定控制权力，处于积极主动的地位。法官释明权制度体现了这种诉讼模式的特点，即法官在一定程度上可以干预当事人享有的诉讼权利义务。尤其在市场经济不是很发达的国家，在不推行律师强行代理制的条件下，当事人往往是自己在法庭上维护权利
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篇13：我国村镇银行法律制度的完善
我国村镇银行法律制度的完善
李蕊
为了破解农村融资难的困局， 年我国开始在部分省市试点村镇银行。根据银监会规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月，全国共组建村镇银行 749 家，其中开业 681 家，筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物，村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先，村镇银行基于一定的地缘关系成立，经营机制灵活，能根据农村需求和农户的个性化特征，针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求，有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次，村镇银行促进了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到促进作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次，村镇银行的出现增加了金融供给，增强了农村金融市场竞争，实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好，但作为新生事物，在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。
发达国家的实践表明，单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行，不但不能实现其良好初衷，反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为，对消除贫困贡献最大的可能既不是贷款也不是储蓄，而是建立一种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的，作为破解农村融资困局的“草根银行”，村镇银行应该把是否具有可持续性作为衡量其是否成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能够在实现服务“三农”目标的同时，不借助外界支持因素，在财务上实现收入能够覆盖成本并且有盈利。
一、我国村镇银行发展面临的主要问题――可持续性受到制约
（一）定位偏差阻碍发展
按照银监会规定，村镇银行在县（市）、乡（镇）设立，不得跨区经营，是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]其实质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心要素。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨，同时作为自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的企业，村镇银行也实行市场化操作。然而这种目标定位并没有强调村镇银行作为农村金融市场的补充者，对农村广大中低收入者的信贷问题，也没有找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。
自然条件和农业自身特性决定了农村金融必然具有需求小额分散、缺乏抵押物、信息不对称等特点。如果照搬城市商业银行模式，必然会产生水土不服的问题。首先，从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行，这种组织模式可能导致村镇银行基本延续发起行的商业模式――过分注重吸收存款，以传统银行的信贷技术提供大额贷款，注重盈利性强的中间业务和结算业务等，进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次，股东作为所有者最关心的是自己所投入资本的使用情况和资金回报率，导致部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，而将目光放在贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次，目前大部分村镇银行都是建立在乡镇以上的地方主要是县城，这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。
（二）资金不足限制发展
村镇银行发展中的一个限制条件是资金不足。首先，按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的 10%。”这种对股东的持股比例的制度安排，限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次，作为农村金融市场的补充，村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区，农民和乡镇企业的闲置资金有限，再加上村镇银行刚刚建立，信誉积累不够，制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累，目前许多村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次，配套政策缺失导致新型农村金融机构从其他金融机构融入资金渠道不畅。由于结算系统不畅，村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行；村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持；种种因素影响其持续发展。
（三）信贷风险制约发展
村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源，贷款对象收入不稳定，信用水平较低，大多缺乏有效的担保方式和可变现的抵押物，贷款方式以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情况下，信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者，相对于传统农村金融机构，村镇银行往往被迫选择那些因为信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象，因此会存在更多逆向选择风险。
二、完善村镇银行法律制度的路径选择――政府主导下的诱致性制度变迁
西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要方式是诱致性制度变迁，政府行为主要是适应市场发展，以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。例如，美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境，对其进行监管并在信贷市场失灵导致信贷不公时进行适当的干预。相反，我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用合作社与中国农业银行脱钩等一系列改革措施，均是从金融供给角度，对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本，却没能提高农村金融效率。
笔者认为，在完善村镇银行的`路径选择上要按照平衡协调的原则，既坚持政府主导又要遵循农村经济金融发展规律，兼顾政府、银行、投资者、农民等各方利益。正如刘易斯所说“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一定的政府干预是必要的，但是政府不能替代市场。要通过出台财税、信贷优惠政策去调动市场主体积极性而不是通过行政命令去干预市场。以法国为例，法国政府在农村金融市场上有相当重要的地位，所有的农村金融机构都与政府保持着相当密切的联系。一方面私人机构接受政府的指导并得到政府的支持；另一方面私人机构始终保持着相当的独立性，政府尊重其自主经营的权力，很少进行强制性的行政干预，形成一种政府与民间混合治理的结构。
政府对于市场失灵、外部性比较强的领域，具有财政提供的责任。我国农村金融本身具有复杂性，由于信息障碍和信息成本导致农村金融市场失灵，同时村镇银行又具有积极的正外部性，其社会效益较高而经济收益不高，理应受到国家财政政策的关注。发达国家实践表明政府的财税扶持可以增强农村金融机构自觉服务国家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基础上较好实现国家农业政策。美国也对农业贷款实行贴息制度，对农村信用社不征收营业税和所得税，并可免交存款准备金。日本在金融体系运行过程中通过政府财政对农村金融组织运行及农村中的贷款提供各种补贴，还设立了专门的基金弥补贷款的损失，对于农村金融组织所得税方面也有优惠。
为促进村镇银行服务“三农”并实现可持续发展，在其初创阶段必须借鉴国际经验从财税法角度采取相应措施，增加其财务收入，补偿其业务经营成本。笔者建议，在现有优惠政策基础上，根据村镇银行涉农贷款比重不同，实施差别化的税收减免政策和补贴政策，鼓励涉农业务开展；对于贷款利率低于一定水平的村镇银行在成立最初五年，在现行补贴（当年贷款余额 2%）的基础上上调补贴标准至 4%，用以鼓励微利信贷业务的开展；在现行税收优惠的基础上适当扩大减、免税范围，加大减税力度，建议参照给予农村信用社的税收优惠政策，免除村镇银行成立最初三年的所得税和营业税，并落实“三农”贷款税前损失抵扣政策；为鼓励在村镇行政区域设立村镇银行，建议对免税期经过的设立在不同级别行政区域的村镇银行应实行差别税率政策以及有差别的准备金扣除制度。
三、完善村镇银行的具体制度安排
（一）完善村镇银行的产权结构
不同国家商业银行产权结构根据股权的密集程度可以分为三类：第一类是以美英银行为代表的高度分散型股权结构，银行股权构成以分散的个人持股和机构投资者持股为主，以完善的市场体制和发达的证券市场为基础。第二类是以日德银行为代表的相对集中型股权，银行与公司交叉持股比率较高。第三类是高度集中型股权结构，法国、意大利、韩国等在不同时期都出现过国家高度控股银行。
从股权约束的角度看，一个合理的公司股权结构应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。股权过度集中则内控不足，难以形成股权制衡。大股东和经营者易联合形成“内部人”控制，损害小股东的利益，从而影响公司治理效率。股权过度分散，易造成股权约束弱化，使公司的控制权掌握在经营者手中，造成更为严重的代理问题，从而影响公司治理效果。
目前村镇银行虽然采取股份有限公司形式，但在股权结构上普遍存在大型商业银行“一股独大”，股权过分集中的现象。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在 86 家村镇银行中只有10% 银行股东人数超过 30 人。[7]
首先，在股权相对分散基础上的适度集中是目前村镇银行股权结构的最优选择。按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定：“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。”[8]此项制度被称为“主发起银行制度”。这一制度的建立有利于维护金融市场秩序，保证村镇银行经营安全。但也使得村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属，抑制了其他投资主体的投资积极性，难以形成股权制衡，导致公司治理的低效。[9]从股权优化的角度考虑，建议对最大股东的持股比例进行限制。由主发起银行做最大股东，确保主发起银行对村镇银行的主导权，对村镇银行风险负责。但主发起银行股权占比不必无限大，关键是通过主发起银行的杠杆作用，吸引更多民间资本投向村镇银行。在条件成熟的地区应当适当降低村镇银行控股股东的准入门槛，允许有实力的信托投资公司、证券公司、保险公司等非银行金融机构与银行业金融机构一起发起设立村镇银行。这不仅有利于调动非银行金融机构服务三农的积极性，也有利于增强村镇银行的资金实力。
其次，就发起人以外股东而言，目前村镇银行自然人总持股比例普遍小于企业法人总持股比例。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示，在86 家村镇银行中有 44 家村镇银行没有自然人持股。作为草根银行的村镇银行应当扩大自然人持股比例，平衡股权关系。第一，自然人股东通常会比法人股东更关心自身的投资收益，愿意付出更大的精力来维护自己在股东大会的权利。第二，自然人股东来自民间，对社会底层有天然的亲切感，这种亲切感是双向的，有利于银行通过与当地借款者的互动获得软信息解决信息不对称的问题，同时有利于银行与当地借款者形成利益共同体，在长期的业务互动中相互监督。[10]
再次，《村镇银行管理暂行规定》限定村镇银行只能由“境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人”出资设立，对于非营利性组织等其他主体参股村镇银行没有进行规定。与企业的运行理念不同，国际开发组织、慈善组织和非政府组织等非营利性组织相对更加注重社会效益，由其参股的村镇银行的信用贷款发放将可能更多地覆盖一般农村金融机构不愿涉及的农村最贫困的群体，促进村镇银行服务“三农”宗旨的实现。建议在防范风险的前提下，本着股权结构多元化的理念，允许国际开发组织、慈善组织等非营利性组织以及其他主体参股村镇银行，促进产权合理配置，提高村镇银行的资金实力。
（二）建立利益相关者治理机制
新制度经济学认为，公司治理是一种以契约的方式，规范企业利益相关者的利益，合理配置控制权和剩余索取权，对公司进行管理和控制的体系。为促进村镇银行专注于服务“三农”并实现可持续发展，在村镇银行治理中不仅要关注股东利益，更应将利益相关者的权益最大化作为村镇银行治理目标，建立利益相关者治理机制。[11]
作为银行金融机构，村镇银行的运行涉及到股东、经理、债权人、政府和社会公众等多方面的利益。其治理目标不仅在于保护投资者的利益，而且在于减少市场系统风险和保持农村金融体系的稳定。[12]此外，作为农村金融市场的补充者和农村社区银行，按照银监会规定村镇银行必须承担服务“三农”的责任，这使得利益相关者对于村镇银行治理提出更高的要求。利益相关者治理机制实质上是对以股东为中心治理机制的修正。村镇银行作为商业银行属于高负债运营的企业，自有资本比率较低，债权约束和产品市场约束难以对其发挥外部治理机构的基础性作用，因此必须引入利益相关者治理机制。利益相关者治理体现了企业治理模式由一元激励向多元激励的转变。
与传统商业银行一样，目前村镇银行的公司治理结构依然体现股东至上主义。利益相关者治理首先要求村镇银行加强对债权人利益的保护。债权人是村镇银行利益相关者中非常重要的组成部分。如前论述，村镇银行作为新生事物信誉积累不够，客户认同度低，导致吸收存款相对困难，因而有效保护债权人利益对于村镇银行可持续发展尤为重要。西方国家通常依靠设立存款保险制度来为银行体系提供相关担保。目前我国存款保险机制尚不健全，《村镇银行管理暂行规定》对于村镇银行监事会的设立也没有规定。[13]为有效保护债权人的利益，在村镇银行内部应当建立行之有效的独立董事制度，由独立董事代表股东及广大债权人对银行的经营活动进行监督。独立董事的引入，不但有利于强化董事会内部的制衡机制，对大股东操纵和内部人控制也可以起到了一定的监督作用。
利益相关者对村镇银行的期望是动态变化的，村镇银行要准确获得反映利益相关者期望的信息就必须建立银行与利益相关者之间的对话机制。通过沟通交流建立银行与利益相关者之间的理解和信任。在对话的基础上，建立利益相关者参与机制，优化董事会结构，促使一些重要的利益相关者通过董事会、监事会等直接参与村镇银行的管理和决策。利益相关者尤其是广大农民和农村中小企业对于村镇银行内部治理的广泛的表达和参与，有利于完善村镇银行治理，推动村镇银行作为农村社区银行扎根农村实现服务“三农”目标。
（三）完善村镇银行信贷业务监管机制
目前银监会现行规章对村镇银行的监管基本上借鉴了对商业银行的监管规定，只在存款准备金率、资金充足率等方面做了调整。[14]虽然考虑到村镇银行作为农村社区银行的特殊性，但没有体现村镇银行地域性和服务低端市场的特征，对村镇银行的信贷业务尤其是对于农村贫困人群歧视性信贷业务没有明确的监管要求。
为了促进村镇银行服务“三农”功能的实现，解决农村贫困人群融资难的问题，美国《社区再投资法》（简称 CRA）的监管规定值得借鉴。为了消除银行金融机构“划红线（Redlining）”和“社区不投资（Community Disin ―― vestment）”等歧视性信贷行为，促进中低收入社区和居民的信贷可得性，1977年美国通过 CRA。CRA 要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。该法主要用于评估金融机构在满足当地社区信贷需求方面所作的贡献，尤其是对中低收入家庭的贷款需求。[15]为了弥补监管机构监管力量的不足，美国社区再投资法引入公众力量作为实施的重要保障，规定金融机构应在其主营业地（跨州经营的机构，应在各州分支机构所在地）张贴公告披露贷款数据等信息，鼓励公众参与评级过程。既有力地促进监管执法，同时也较好解决了约束尺度问题。尽管一些学者认为 CRA 导致银行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作为使用政府干预来支持社区经济发展举措的 CRA 的实施打破了落后地区信贷恶性循环，帮助中低收入人群有效获得融资服务。
建议借鉴 CRA 的规定，授权银监部门监督村镇银行的贷款流向，明确村镇银行为农村服务的贷款比例，特别是明确对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等并向全社会公开。如果村镇银行不能够做到服务农村地区，或者服务低端客户发放小额信贷、支持农村微小企业的比例达不到监管要求，就应当对其采取监管措施。同时建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和涉农贷款的正向激励机制，定期对村镇银行发放支农贷款情况进行考核评价。
（四）建立资金互助社（专业合作社）社员联保机制
良好的社会信用体系是现代经济和金融正常运行的基础，制约村镇银行发展的一个关键因素在于农村授信环境较差，征信体系建设滞后。一方面农民和农村中小企业普遍缺乏有效的、便于流转的抵押品。另一方面传统的农村乡土社会格局已经发生了根本性变化，传统伦理道德逐渐式微，伦理规范、道德规范及意识形态等呈现多元化发展趋势，导致农村社会信用环境缺失。
孟加拉国乡村银行的成功运作打破了传统的金融理念，证明通过某种制度安排，在贫困人群与金融机构之间可以建立一种互相信任和制约的交易关系。村镇银行可以借鉴孟加拉格莱珉银行（简称 GB）担保机制的经验，化解贷款风险。GB 打破了传统金融机构的担保和抵押等贷款风险限制门槛。其“小组 + 中心 + 银行工作人员”的运行方式被证明是非常有效的管理无担保、无抵押的放贷方式，在全世界被广泛移植。每个 GB 的贷款申请人都必须加入一个有连带还款责任的“贷款支持小组”，一般 6 至 8 个小组构建一个中心。小组成员根据其他成员的项目结果获得贷款，小组成员互相监督、互相帮助，共同承担担保职责，每个小组又为中心其他小组所监督。GB 通过营造相互制约和帮助的组织，改变了单个成员不稳定的行为方式，调动起借贷者自我管理的积极性，在村民之间建立互担风险，互相监督的机制。
为化解村镇银行信贷风险，建议借鉴 GB 经验从我国国情出发建立资金互助社（专业合作社）社员联保机制。与村镇银行相比，农村资金互助社最大的优势在于地缘信息优势，能够有效地化解信息不对称导致的逆向选择和道德风险。在我国村镇银行发展中，不必专门建立“小组”或“中心”。可以充分利用农村现有资金互助社、专业合作社等资源，建立村镇银行 + 资金互助社（专业合作社）信贷模式。鼓励对村镇银行有信贷需求的农户或农村中小企业首先加入资金互助社（专业合作社），建立资金互助社（专业合作社）社员联保贷款机制，资金互助社（专业合作社）社员对外形成一个利益共同体，相互监督、相互帮助，共同承担担保责任，增强成员的积极性和责任感。[16]从而促进村镇银行农户贷款管理从“零售”向“批发”转变，弥补农村金融信用供给不足，降低金融贷款运行成本和信用风险。
（五）完善配套立法
优良的法律在很大程度上能保障金融机构实现有序、持续发展。各国实践表明，政府通过立法可以为农村金融组织的创建和规范运行创设良好的环境。20 世纪初美国《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、《联邦信用社法》等出台为农村金融机构的稳健持续运营提供了法律保证。日本在 20 世纪中期相继通过了《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等法律法规，为农村金融持续发展提供法律保障。
为规范和促进村镇银行发展，银监会已制定《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》等一系列关于村镇银行组织及运营监管的规范性文件。但这些规定还存在层级较低，欠缺操作性等问题。根据《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。我国设立金融机构实行特许制。按照《行政许可法》规定，可以设定行政许可的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章，银监会制定的部门规章无权设定行政许可。为了保障村镇银行持续发展，建议尽快由国务院制定《村镇银行管理条例》，对村镇银行的设立宗旨、法律地位、市场准入、经营管理、市场退出、债务清偿、法律责任等进行明确的规定，并将现行财政、税收、货币支持政策系统化、规范化，再由中国银监会制定实施细则。
农业是弱质产业，受自然资源和自然灾害的影响大，为了防范贷款风险，保障村镇银行信贷资产安全，亟需发展政策性农业保险。但是对于政策性农业保险目前我国《保险法》尚无具体规定，《农业法》仅规定了国家扶持农业保险的原则，且滞后于农业保险的实践。()为防范村镇银行农业信贷风险保障其可持续发展，笔者建议尽快制定《政策性农业保险条例》。借鉴国外农业保险立法经验建立农业保险与农业信贷相结合的机制，规定参加农业保险的农业生产者可以优先获得信贷服务。对农业保险的性质、经营目标、业务范围、监管部门、财税支持措施、法律责任等加以规定；并建立政府主导下的农业再保险机制，农业巨灾风险基金制度等在更大范围分散村镇银行农业信贷风险。
从地方立法来看，目前还没有地方立法机关针对村镇银行制定专门的地方性法规和规范性文件。我国农村地域广大，经济发展不平衡，农村金融供给与需求的地区差异性很大。银监会对于村镇银行的现行规定并没有考虑我国农村金融的区域性特征。建议考虑农村金融的地域性、层次性等特征，授权地方政府根据本地实际情况出台对于村镇银行注册资本额、股东人数等方面具体要求，以切实促进各地村镇银行的建立和持续发展。
篇14：论完善我国的工伤保险法律制度
论完善我国的工伤保险法律制度
工伤保险是指劳动者在生产劳动和工作中遭受意外伤害或因长期接触职业性有毒有害因素引起的职业病伤害后，由国家或社会给予负伤、致残者，死亡者本人及其家属物质帮助的一种社会保障制度。 它关系到维护千百万劳动者的基本权利和切身利益，关系到人民生活、经济发展和社会稳定。随着社会主义市场经济体制的建立，我国目前的工伤保险制度难以适应经济发展的需要。本文从以下几方面对我国工伤保险法律制度的改革与完善提出一些建议。一、工伤保险的覆盖范围
（一）我国现行工伤保险法律制度在覆盖人员范围上存在的问题
我国现行的工伤保险制度基本上是“全民企业执行”、“集体企业参照执行”。改革开放后，涌现出大量的乡镇企业、“三资企业”和私营企业，在这些企业中，有不少企业劳动条件较差，不重视安全管理，工伤事故及职业病的发生率较高，而国家又没有及时出台相应的劳动保护法规，在“预防”上予以强制及约束，也没有相应的工伤保险法规强制对职工进行工伤保险，甚至出现有些企业与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”现象。
工人为了赚钱与雇主签订“生死合同”，一旦发生伤亡事故，一切损失由工人自己负责。虽然法律明确规定此种免责条款是无效的，但是如果没有强制的工伤保险作为后盾，赔偿也是不可期待的。即使很多劳动者没有签订所谓的“生死合同”，用人单位也往往是在出现工伤事故后，草率处理或仅付给受伤害者医疗费用，或索性与受伤害者“解除合同”，将其踢出单位大门，对于死者的赔偿也不一致。尤其是在三资、私营、乡镇企业中的职工中缺乏劳动保护，发生工伤后，以双方“私了”方式对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。由于工伤保险没有立法，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参保，严重制约了工伤保险的发展速度。
（二）必须进行改革以扩大工伤保险的覆盖面
工伤保险是我国目前政府文件唯一提出在“中国境内”实行的社会保险项目，范围比较广泛，但目前社会化工伤保险的覆盖范围较低。工伤保险范围的扩大是社会主义市场经济发展的客观要求，也是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件。它保证社会公平原则的贯彻和社会成员的安全，并保证企业机会均等、效率优先的竞争原则得以实施。
在市场经济条件下，工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。在我国，当务之急是通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入到工伤保险范围中来。这些企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。如果没有一种社会统筹的工伤保险机制，一旦发生事故或意外，企业就要单独承担全部风险，这无疑会增加企业的负担，不利于企业的经营和发展。实行工伤保险就是要通过社会共济，达到风险分担的目的，免去企业的后顾之忧，从而改善整个投资环境。深圳市在全市范围内建立了工伤保险制度，受到了企业的欢迎，更保障了劳动者的权益。国外一些国家的工伤保险社会化程度都是很高的，职工和企业双方面都得利。当然“广覆盖”是一个滚动发展逐步推进的过程，不可能一蹴而就，而且参加工伤保险，权利义务应该是对等的，不能少缴费甚至不缴费也享受同等待遇。
二、工伤的认定标准问题
（一）我国工伤认定的标准及其存在问题
1.现行制度中工伤的认定标准
在工伤保险中，最核心的问题是对于工伤的认定问题，因为工伤保险制度建立的目的，就在于给予因工伤亡者优于非因工伤亡和疾病受害人的待遇。我国目前对于工伤的认定，立法主要采用列举的方法，这种方法的优点在于明确、具体。但是，其最大的弊端就是，可能使应当按照工伤处理的工伤伤亡被排斥在工伤范围之外。
我国现行工伤认定的依据是劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对工伤的认定，规定了10条界定标准，对全国企业统一工伤标准和认定工伤，起到了积极和重要的作用，使大量的工伤得到工伤保险的认可和法律的保护。但实际中仍有一些工伤事件按10条标准难以界定，例如，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否应当认定为工伤？职工于深夜在办公室被害可否认定为工伤？职工值班期间外出用餐突发疾病能否认定为工伤？
2.现行工伤认定的10条标准存在着词汇界定不明晰的问题
《办法》界定工伤的标准表达含混，很多词汇的含义难以界定。例如，“履行职责”的范围有多大？如果包括了职工正常上班从事本职工作的行为，为何上班时间遭人蓄意伤害却得不到工伤认定；因“公”与因“工”又该作如何划分？
笔者认为，可对“履行职责”作扩大理解，在正常生产工作中遭受的不法侵害导致的人身伤、残、亡，也应划入工伤范围。只要劳动者在工作生产的时间和区域内从事正常工作生产，遭遇来自他人的伤害，就应认定为工伤，给予工伤保险待遇。至于因“工”作为工伤，应该是无可非议的。目前难以把握的主要就是因“公”。公与私相对，因“公”是为了区分因“私”，由于个人私事而造成的伤害不属工伤范围。这也许就是因工与因公这两个词同时出现在工伤保险法规中的原因。但是因“公”的尺度较难把握，因“公”与因“私”某些时候不能完全的区分。目前，劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[]4号文件规定，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否认定工伤的问题，应该根据具体情况规定。因履行职责遭致人身损害的应当认定为工伤；对暂时缺乏证据，无法判定受伤害原因是因公还是因私的，可先按照疾病和非因工负伤、死亡待遇处理，待伤害原因确定后，再按有关规定进行工伤认定。 笔者以为，从保护劳动者角度出发，此规定对受伤害的弱势劳动者的保护不利。应当先认定为工伤，使受伤害的劳动者能尽快康复和恢复劳动能力，若确认不是工伤，则可向劳动者追偿。
3.不认定为工伤的6种情况
《办法》中还规定职工由于下列情况造成负伤、致残、死亡的不应认定为工伤：（1）犯罪或违法；（2）自杀或自残；（3）斗殴；（4）酗酒；（5）蓄意违章；（6）法律、法规规定的其他情形。
工伤保险中的一个主要原则就是“无过失责任”原则。所谓无过失责任是指劳动者在各种伤害事故中只要不是受害者本人故意行为所致，就应当按照规定标准对其作出伤害赔偿。 在这个原则中排除了受害的劳动者本人的故意行为，也就是说，如果劳动者故意实施的行为导致自身的致伤、残或致死，用人单位及雇主可免责。工伤保险制度源于近代私法中的雇工赔偿制度。最初，劳动者只要存在过失或过错，雇主即可免除责任。后来，随着经济的发展，对劳动者权利的保护不断加强，发展到现在，劳动者的严重故意才能构成雇主免责的要件。
我国的劳动法律规范中没有明确限定雇主免责的要件，但基于对劳动者权利的倾斜保护，笔者以为也应该对用人单位及雇主的免责条件进行严格限制。而《办法》中的6条内容规定不明确，存在着难界定、尺度难把握的问题。如果一概不认定为工伤，不利于对
劳动者权利的保护。比如蓄意违章，蓄意与故意的尺度如何把握？在工作过程中明知是违反工作纪律的，仍然故意违章，这是否算蓄意违章？目前还缺乏对蓄意违章的权威的解释。有学者认为， 蓄意违章，一般是指职工凭主观臆断，故意制造事故以达到个人目的；或因违章行为发生事故，但不采取任何措施遏制事故，任其扩大；或经常违章作业屡教不改的。劳动者及其家人蒙受着巨大的不幸，因此要朝有利于劳动者的方向倾斜。而且相对于受伤害的劳动者而言，单位取证要容易一些。但是，如果所有的举证责任都由单位一方承担，又会过度加重单位的责任，所以劳动者一方也应承担部分举证责任。在西方国家，没有独立的劳动法律部门，劳动法包含于民商法之内，而民商法一般都涉及平等当事人之间的法律关系。我国用人单位和劳动者之间也是平等的法律关系，劳动者虽然处于相对弱势地位，但用人单位的强势地位还无法也不可能达到与行政法律关系中行政主体同等的地位，因此不可能由用人单位单方面承担所有的举证责任。简单地说，如果用人单位否认劳动者的伤亡属于工伤，举证责任的分担就是“谁主张，谁举证”，用人单位主张不属于工伤，就要由用人单位承担主要的举证责任。三、工伤保险的待遇问题
（一）我国目前工伤保险待遇制度存在的缺陷
我国目前工伤保险的待遇构成还是比较合理的，但待遇标准和水平均偏低。现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资计发的，基本上还是五六十年代的标准。改革开放后职工收入提高了，工伤待遇标准与工资收入的'比重逐年下降，再加上待遇没有正常的调整机制，伤残待遇及死亡抚恤就显得更低。伤残职工及死亡者遗属本来就属于社会最困难的群体，在此情况下，他们的基本生活难以得到保障。
1.待遇项目不完全，缺乏明确的、专门的工伤保险待遇项目规定。职工无论轻伤、重伤或死亡，只有医疗免费及勉强维持最低生活的待遇，死亡待遇和残疾待遇都过低；没有一次性抚恤待遇的制度，不能适当弥补职工及其家属突然遭受不幸所造成的损失；劳动者自身劳动价值得不到承认，工伤职工在心理上失衡，损失得不到适量的弥补，这是社会对具有不同风险等级的行业、企业的价值不予承认的表现。工伤保险待遇项目中没有明确规定各项目随工资或物价水平的增长而变动，使工残职工生活水平相对降低。由于待遇长期不作调整，全残退休职工基本生活难以保障。
2.现行制度中待遇水平未体现“伤残程度越重，补偿越优”的原则，没有在待遇水平方面形成合理的阶梯结构。医疗停止后的伤残待遇明显低于医疗期的水平，致使伤残职工拖延医疗期，不愿意办理退休手续。现行体制不能很好体现赔偿原则，达不到赔偿的目的，而且伤残退休人员与正常退休人员一样领取退休费，亦未体现“赔偿”的意义。
3.按我国目前的规定，并未提及职工致残后的残疾用具的更替费用，只规定残疾用具按普及型标准配给。职工既然残疾，就是无法恢复正常的状态了，也就是说残疾职工的后半生生活必须得依靠残疾用具，而残疾用具就象其它任何的用具一样，会折旧、损坏和丧失其原有的功能。我国工伤保险法律制度中没有规定残疾用具的更替费用，也就说更替费用需要伤残的劳动者自己负担，笔者以为这对残疾的劳动者极不公平。残疾用具是工伤保险待遇的项目之一，劳动者致残后无收入来源，无力承担这一本不该由自己支付的费用。因此，笔者认为应该改革工伤待遇制度，加入残疾用具的更替费用，按残疾用具一般的折旧年限，规定每几年发一次。
（二）工伤待遇制度的改革
1.调整待遇结构，提高待遇水平。从试点地区的经济补偿来看，不仅调整了定期抚恤待遇，而且增加了一次性经济补偿，劳动部《试行办法》吸纳了各地经验，实行保障基本生活与适当经济补偿相结合，有了明确的具体标准，体现了工伤保险补偿的发展方向。待遇计发基数把现行的以标准工资为基数改为以本人工资收入为基数，并且为排除偶然因素以职工本人工伤或工亡前一年内的月平均工资为基数，扩大基数等于相对提高了保险待遇。同时考虑到公平原则，对高工资者有所限制，对低工资者给予保护。
2.伤残待遇水平和死亡待遇标准的改革。现行制度只规定对全残职工发给退休费，大部分丧失劳动能力的职工除由企业安排工作外，没有伤残补偿，这是很不合理的。伤残待遇水平应取决于本人工资和致残程度。依据致残程度确定待遇水平才具有科学性和合理性。现行制度中死亡待遇包括丧葬费和遗属定期抚恤金，属于保障性质，而未能体现赔偿性质。
3.因工伤残者及因工死亡者的遗属应获得精神损害赔偿。精神损害是难以用精确的金钱额度进行计算的。精神损害的金钱上救济，是为了补偿、抚慰受害人受到伤害的心灵或精神，使其从极度的痛苦中解脱出来。 因工残废，在劳动者一方没有过失的情况下，在伤残补助金之外，还应当根据伤残程度支付一次性赔偿费，以弥补劳动者因残废而造成的肉体和精神痛苦。对于职业病患者也应比照这一原则处理。
工伤保险的精神损害赔偿与普通侵权行为的精神损害赔偿有很大的不同，因为企业本身无过错。普通侵权行为中的精神损害赔偿对侵权人而言具有惩罚性赔偿的性质。精神损害具有无形性和抽象性的特点。在侵权行为中，获得精神损害赔偿比较易于理解。而在工伤保险中，没有特定的侵权人存在，要无过错的企业承担精神损害赔偿的责任无疑是不公平的，因而各国基本上都没有规定对工伤受害者给予精神损害赔偿。
但是工伤保险既带有社会保障的性质，也带有责任保险的性质，在职工因工死亡的情况下，其遗属会因此而受到巨大的精神痛苦，这种痛苦尽管不能完全通过金钱补偿来消除，但是，适当的金钱补偿仍然可以起到一定的作用。为了适当弥补职工家庭因突遭不幸所造成的经济损失和精神痛苦、心理失衡等，在死亡待遇中，在丧葬费和抚恤费以外，给予一定金额的补助金是完全必要的。当然，在工伤保险中给予精神损害赔偿要严格把握人身伤亡造成精神损害的事实，并且精神损害赔偿必须适合我国国情。如果以工伤造成的人身伤亡来盲目要求高额的精神损害赔偿金，这显然是不可取的。
四、关于“过劳死”的问题
（一）“过劳死”一词的出现
“过劳死”（karosi）一词缘自日本，最早出现于日本七八十年代经济繁荣时期，属于社会医学范畴。在日本它被定义为由于过度的工作负担（诱因），导致高血压等基础疾病恶化，进而引发脑血管或心血管疾病等急性循环器官障碍，使患者陷入死亡状态。二战以后日本经济发展迅速，但过劳死现象也日益增多。日本政府计划修改过劳死的相应法规，使死者家属在追究赔偿时得到更大的胜诉把握。按照现行规定，劳工部在判断雇员是否因工作过度而死亡时，只考察雇员死前一周的工作情况，新规定则将考察时段延长到死前的6个月。此外，新规定还在过劳死的原因列表中加入“工作中日积月累的疲劳和紧张”这一项。研究过劳死的专家认为，雇员在生命的最后1个月里加班超过100小时很可能导致过劳死；在最后的2到6个月里每月加班超过80小时也很容易导致过劳死。 专家们还建议劳工部在判断雇员是否过劳死时，把工作时间的规律性、出差的次数、办公场所的温度状况和噪音作为关键指
标考虑在内。（二）中国首例过劳死案件带来的法律争议
10月16日在上海静安区人民法院开庭审理了中国首例过劳死引发的案件。对于死者死亡是否因为“过劳”，原被告双方观点分歧较大。
我国目前法律上的确没有关于过劳死的明确规定，但是，《劳动法》及其配套法规对劳动者的工作时间、允许加班的最长时间等都做了明确的规定和限制。当然我国的劳动立法在对待“过度劳动”的问题上也存在一些疏漏，如《劳动法》第90条仅规定“用人单位违反本法规定，延长劳动者工作时间的，由劳动行政部门给予警告，责令改正，并可以处以罚款”，虽然第91条也提到用人单位拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的可由劳动行政部门责令其“支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”，但对于虽然支付了相应的工资报酬，但其行为已经违反劳动法关于工作时间的限制规定且客观上造成劳动者因“过度劳动”而死亡这种情况的处理没有明确规定。
1.过劳死是否能成为一个法律概念
过劳死既没有法律定义，也没有劳动卫生科学上的界定。因为，第一，致死的因素很多，“过劳”只是原因之一，不是惟一的，“过劳”不一定就死，因“过劳”而致死的因果关系难以确定。 第二，“过劳”的标准很难量化。《劳动法》中有对体力劳动强度的分级，但脑力劳动无法量化。第三，过劳死必须发生在生产劳动过程中，而绝不是一种未老先衰、猝然死亡的生命现象。给过劳死下定义很困难，比如在生产劳动过程中，除了劳动者固有疾病之外，超负荷工作致心脏停止跳动就叫过劳死，但“超负荷”很难界定，同样的“超负荷”劳动强度，对有的人可能致死，有的人又不一定致死。因此，既然过劳死法律定义很难确定，笔者认为在司法实践中不宜采用过劳死的概念。
但过劳死的现象又确实存在，它属于自然死亡范畴，但有其特殊性，可称为特殊的自然死亡。过劳死的原因就是工作节奏加快，精神压力增大，长期超负荷工作，超过人的体力、脑力所能承受的限度，积劳成疾。虽然立法上确定过劳死这一法律概念还较困难，但至少应当规定过劳死的构成要件。笔者认为确认过劳死必须符合三个条件，一是“过劳”的事实，它主要指劳动者长期超过《劳动法》规定的强度、时间或工作压力极大、环境恶劣；二是没有明显原因的突然猝死；三是通过尸检排除突发疾病引起的死亡，即“过劳”与死亡有因果关系。过劳死实质上是掠夺性使用劳动力或超过劳动力正常生理限度而带来的恶果。这种因果关系能够通过技术手段测定，或者通过技术手段排除其他死因进行推定。
2.过劳死是否属于工伤，责任应由谁来承担
《劳动法》对工伤的认定主要有四个因素，一是完成工作任务或执行公务造成的；二是在工作时间、工作地点；三是从事与本单位或本职工作有密切联系的工作；四是从事有利于国家和社会活动造成的，只要符合其中一条就可以认定为工伤。但如果死亡是由劳动者自身原因造成的，比如酗酒、自杀、自身疾病造成的，由于与工作不具有因果关系，很难认定为工伤。
如果过劳死一律定为职业病，享受工伤待遇，会使企业和社会保险机构不堪重负。因为过劳死的死亡是由多种原因引起的，虽然最主要原因是劳动，但还有其它的如竞争压力、心理因素等原因。但如果所有的过劳死都不享受工伤待遇，就会使企业的侵权行为得不到有效的遏制，所以笔者认为对于企业严重损害劳动者生命权、健康权和休息权而导致的过劳死可以适用工伤待遇。如果劳动者是由于加班加点过度劳累死亡，单位不仅应承担工伤责任，还要承担侵权责任；如果劳动者死亡被认定为工伤，单位就不承担赔偿责任，而只承担《劳动法》中关于工伤保险的补偿责任。在工伤情况下，由单位过错造成的工伤，单位承担的是民事赔偿责任或补偿责任；相反单位无过错造成工伤，那么单位只承担补偿责任而不承担赔偿责任；如果是被雇佣方自身原因造成死亡，单位不承担责任。
3.对于过劳死的认定程序
可以比照适用工伤认定的程序，但还应有特别规定。这个特别规定主要是：（1）认定机构的设置和组成。鉴于过劳死的鉴定要求高、技术性强，这类认定机构只能在地（市）级以上设立，它应该由工会、用人单位、政府和专家四方面的代表组成，受劳动和社会保障行政部门领导。（2）认定机构的表决规则。是否过劳死的认定决定，一般应当遵循认定机构成员过半数通过原则；但其中技术性结论应以专家认定为主。（3）认定过程中的技术手段。对过劳死的认定，认定机构应当委托有条件的医疗卫生机构或者聘请具有认定资格的医生组成专家组进行，也可以通过设立过劳死认定检查中心实施。
其实过劳死并不是用人单位单方面的问题。由于就业形势的严峻及就业竞争的激烈，劳动力市场在相当时期内和相当程度上还是以买方市场为主，这就使得劳动者不得不将对自己权益的保护放在了次要的地位。我认为首先要呼吁劳动者树立一个正确的自身价值观：任何优秀的企业都必须依赖劳动者才有可能实行其价值，任何企业都负有不可推卸的保护劳动者权益的法定义务，任何一个劳动者都要理直气壮地捍卫自身的合法权益！否则光呼吁国家加强立法而劳动者自身却放弃既有权利的行使，不可能从根本上改变“过劳”现象的继续存在和蔓延之势。
随着社会经济的不断发展，劳动关系中的新问题不断出现，对劳动者这一弱势群体的保护也日益受到关注。为适应社会发展的需要，保护劳动者的合法权益，我国的工伤保险制度必须进行改革。希望能以以上讨论的四个工伤保险问题的改革来带动整个工伤保险制度的改革，并逐步完善我国的社会保障制度。
篇15：试论我国破产法律制度之完善
试论我国破产法律制度之完善
我国<企业破产法(试行)>(以下简称<破产法>)的颁布和实施,对建立优胜劣汰的市场竞争机制及规范市场秩序,完善我国法律体系起
了很大的促进作用。然而,随着我国改革开放的进一步以展,特别是市场经济体制的确立和深化之后,我国社会和经济发生了重大而深刻的变化,现行《破产法》的局限性及其缺陷日益显现出来,所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善。目前,我国《破产法》的修订工作正在紧锣密鼓的进行,这项修改工作势必面临着诸多难题有待解决,鉴于……
一、现行破产规范的特点和建立统一破产法典的必要性
我国现行破产规范主要是1986年12月2日颁布,1988年11月1日正式试行的《破产法》,共6章43条;正1991年4月9日通过的《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序“,另外还包括其他一些法律法规。由此不难看出，我国破产法的立法体例零乱,没有一部统一的、完整的破产法典。破产法律制度是市场经济法律体系中的重要制度,廖廖几十个条文已远远不能适应今日中国经济发展之趋势。且从内容上来看,我国现行破产规范具有以下几个特点：
(一)、对全民所有制企业和其他企业法人分别立法,适用破产制度上有不平等性
现行《破产法》仅仅以全民所有制企业为适用对象[见该法第二条],而《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序,,又没有规定究竟适用何种性质的企业法人,通说认为《民事诉讼法》之规定实际适用于非全民所有制企业。〔(1)见赵万一主编高等学校法学教材《商法学》第463页,中国法制出版社6月第1版〕而且在破产原因上两部法律规定亦有不同之处。这种做法,不仅限制了破产制度的适用范围,而且也不符合市场经济公平竞争的基本精神。
(二)、现有破产规范渗透着计划经济因素,政府干预迹象明显。
由于历史原因,我国现行破产规范无论从破产程序的启动,还是破产程序的进行,以至破产程序的终止,都渗透了政府干预的内容,例如《破产法》第8条第一款规定“债务人经其上级主管部门同意后,可以申请宣告破产”。第17条规定:“企业债权人申请破产的,在人民法院受理案件的三个月内,被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿,整顿的期限不超过两年“,同时第20条规定了破产整顿由上级主管部门主持。第24条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定,第42条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分,破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的,对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。对破产程序进行适度干预是必要的,“有利于保护正当的社会竞争”〔见(1)第464页〕,但负面影响却是使得破产实践中司法独立难以真正实现。
(三)和解与整顿制度只能适用于全民所有制企业
适用破产程序,使债务人论为破产人,不利于债务人的复苏,对债
权人也有相应的损失,同时还给社会经济和社会生活带来负面影响。为此我国破产规范中设立了和解与整顿制度作为破产开始后宣告破产前,可由当事人选择的一种程序。然而,这一制度仅在《破产法》中得以体现,显然只能适用于全民所有制企业,对非全民所有制企业法人尚无法适用,带有明显的计划经济色彩。
综上所述,笔者认为破产法是调整市场经济有序运行的重要法律
制度,它关系着债权人与债务人利益的均衡,关系着经济运行的秩序化,关系着社会的安全与稳定,并一步推动着我国市场经济体制的确立和深化。由于现行破产规范的不统一、不完善,不健全,与我国市场经济建设和发展不相适应,因而建立统一破产法典迫在眉睫。首先,破产法之适用范围不应以所有制为界限,各类企业及自然人应适用统一破产法典。其次,要消除已府干预因素,将“上级部门,,从破产法律关系中予以剔除,从而仅得破产程序中司法得以真正独立。所以立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计相应的条文予以调整,做到全面、完整、具体、公平、可操作性强。亦应在总结已有的破产实践经验基础上,尽量吸收借鉴市场经济发达国家先进的立法经验。
一、加快与破产相配套的法律法规和制度建设,尽快制定符合
我国国情的破产企业职工安置和救济制度
破产程序的正常运作需要具备必要的条件,需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善,塑造真正意义上的市场竞争主体在市场经济“优胜劣汰“的竞争机制下获得发展,为破产法的正常运作创造条件。
综观我国破产实践,虽然破产企业在数量上在逐年增加,而且已经涉及到许多大中型企业,然而由于与破产相配套的法律法规和制度建设的不完善,导致了企业破产实施中存在众多阻碍,反映相对突出的就是破产企业职工安置与救济问题。
我国《企业破产法》第4条规定:“国家通过各种途经妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要。”1994年国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中也特别强调“实施企业破产必须首先安置好破产企业职工“,并且规定:“企业破产时,企业依法取得的土地使用权,应当以拍卖或者招标方式为主依法转让,转让所得首先用于企业职工的安置”;“处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的,不足部分应当从其他破产财产所得中拨付”。虽然国家法律和政府政策对破产企业职工的安置和救济作了特别的调整和倾斜,然而,破产企业职工因企业实施破产而上访、拦阻、静坐示威等事件却屡有发生。究其原因,既有传统观念的束缚,旧体制的制约,社会保障的制约,生产结构的制约,也有法律法规不健全的制约。
笔者认为,在我国现阶段,破产企业职工的安置与救济是一个急待解决的问题。对于破产企业职工应当给于一个相对的过渡期,以期其心理适应,避免引发群体不满,从而导致社会不安定。但也不能事事由政府和企业大包大揽,导致职工游离于企业破产后果的承受主体之外,史使得职工无力适应市场经济激烈的竞争,严重的会导致破产约束机制的软化和松驰。因为在传统体制下,国有企业职工的生活保障由政府包下来,并不是社会保障制度而是一种类似于“高福利“的政策,显然这种“高福利”的政策与市场经济运行的需求是不相适应的,“高福利”政策在我国现阶段逐渐被社会保障制度替代是一种必然趋势。所以在现行社会保障制度与破产法正常实施要求尚存不小差距的情况下,面对企业破产中诸如职工失业、医疗、养老、工伤、住房等一系列问题时,应尽快建立符合我国国情的破产企业职工安置与救济制度,纳入到破产规范当中,在现有社会保障和社会救济制度的建设基础上,为破产企业职工提供尽可能的社会保障,以保持社会在有序运行中的稳定,也为我国破产规范的顺利实施解除后顾之忧。
三、建立统一破产法典,有必要纳入自然人破产程序
在本文开头,笔者已经对建立统一破产法典进行了论述,由于我
国破产法和民事诉讼法破产程序的规定,目前具有破产能力的主体
是
企业法人,随着我国加入WT0,法律逐渐与国际接轨,自然人破产程序的建立已成为一个热点问题,突破我国现行破产规范狭隘的主体适用范围,建立自然人破产程序,对于我国统一破产法典立法将不无裨益。毕竞以所有制形态规制破产法的适用范围是有悖于市场经济体制的内在要求的,笔者认为,在我国建立自然人破产制度的必要性基于以下几点:
(一)、破产法的发展变化趋向是由商人破产主义趋向一般人破产主义
破产一词是指当债务人不能清偿到期债务时,以债务人的所有财
产公平清偿给全体债权人的一种概括性执行程序〔见(1)第448页〕。从词面上理解,破产中的债务人应当是广义的。各国关于破产能力的规定不外乎三种:商人破产主义,一般人破产主义,折衷破产主义〔见陈计南著《破产法论》第27页台湾三民书局〕。破产法的起源最早可追溯到古罗马的财产执行制度〔见(1)第453页〕,法律意义上的破产法则产生于欧洲中世纪的商业城市国家。1244年的《威尼斯条例》、1341年的《米兰条例》和14的《佛罗伦萨条例》,这三个条例只适用于商人,奉行商人破产主义,实质在于只能承认商人的破产能力,而不承认非商人的破产能力。
而早在十三世纪下半叶西班牙制定的破产法即《七章律》中,率先抛弃了意大利的商人破产主义,实行一般人破产主义。受其影响德国等大陆法系国家的破产法均采用了一般人破产主义。1967年法国修订破产法,打破了过去商人破产的局面,制定了自然人破产程序,从而改商人破产主义为一般人破产主义。
在英国,一般的法律具有独立的发展途经,破产法受罗马法、意大利中世纪法影响也较小。英国破产法赋予一切自然人以破产能力,不论其是否为商人。受其影响,英美法系国家的'破产法一般都采取一般人破产主义〔见(2)汪世虎、李刚著《自然人破产能力研究》原载196月《现代法学》〕。
纵观破产法发展的历史,自然人破产制度是破产法的发端,也贯穿了整个破产法的发展过程,“只是在法人制度出现以后,破产法的内容才延及组织团体这种形成“〔见(2)〕,自然人作为破产法的重要调整对象始终在破产法中占有重要地位。
(二)我国社会发展现状要求确立自然人破产程序
目前,系我国市场经济条件下,不仅存在法人企业,还存在诸如合
伙企业,个人独资企业等非法人企业和个体工商户,并且自然人越来越多地参与到市场活动中,相应地出现了大量债权债务问题,仅仅依靠民事诉讼程序已难以解决这些债权债务问题,这种现状要求对自然人破产进行立法。
1、建立自然人破产程序是完善市场经济法律体系、贯彻公平竞的需要
我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制逐步转变过程中,在这种转变过程中存在的经济主体是多元的,国有、集体、外商投资、中外合资、中外合作、私营、个体经济等多种经济成份并存、经济结构呈多层次的复杂态势。各种经济主体无论大小、强弱、社会地位及所有制形式如何,在市场面前应当是平等的竞争对手,法律也应当予以平等的保护。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下称《决定》)就指出:“坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针。在积极促进固有经济和经济发展的同时,鼓励个体、私营、外资经济发展,并依法加强管理。”“改革决策要与立法决策紧密结合,立法要体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革顺利进行。“[见1993年11月14日〈人民日报〉第一版]所以我国破产规范建立时如果给予不同主体不同待遇,那么势必造成竞争地位的不平等,不同债权也得不到平等对待,不同主体得不到平等的破产保护。这与《决定》所倡导的目标是相违背的。
2、建立自然人破产程序,有利于克服“执行难”,有利于化解“多
角债务”,是稳定社会秩序和经济秩序的需要
在市场经济中参与市场经济活动的自然人,非法人企业越来越
多,由于种种原因,出现破产因素也是正常的,然而市场是一个环环相扣的有机体,如果一些濒临破产的主体继续参与市场运作,则势必产生混乱,正常的流转程序被打乱,从而形成“债务锁链”形成“多角债务“。而通过民事诉讼解决这些债务问题,往往会面临“执行难”,濒临破产的债务人已不具有偿还债务的能力,法院生效判决从根本上得不到执行,对国家司法权威产生负面影响。如果建立自然人破产程序,则可以使一些主体淘汰出市场,减少纠纷和混乱的产生,也使这些主体从债务压迫下解脱,债权债务在法律途经下进行公平清偿,避免了债权人累讼和社会成本增加。
3、建立自然人破产程序,是与国际接轨的需要
我国已加入WT0,与国际经济交往日益戒繁。我国立法不能不考虑
域外效力和外国法院判决的承认和执行问题。我国破产规范中缺乏自然人破产程序,则会不利于我国在世界经济中的发展。
综上所述,在我国建立自然人破产程序,纳入适用于所有民事主体的统一破产法典,是我国现实社会发展的必然要求,是我国加入WT0之后与国际接轨的必然要求。也正是基于这一些要求,笔者期待也相信我国破产法律制度将日益完善,形成一部兼顾破产企业职工安置和救济、确立自然人破产程序的具有中国特色的统一破产法典。
7月于华东政法学院
主要参考文献:
1、《中华人民共和国企业破产法(试行)》
2、《中华人民共和国民事诉讼法》
3、《国务院关于在若干城市试行国有企业产有关问题的通知》
国发〔1994〕59号
4、《关于试行国有企业兼并破产中企业若干问题的通知》
年7月25日国经贸企(1996)四九二号
5、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决
定》1993年11月14日〈人民日报〉第一版
6、赵万一主编《商法学》中国法律出版社196月第1版
7、《上海发展研究.现代企业制度论》上海远东出版社1994
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8、刘澄清著《公司并购法律实务》法律出版社5月第1版
9、郭星亚主编《破产清算中的律师实务》人民法院出版社1996
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10、李永军著《破产法律制度》中国法制出版201月第1版
11、汤维建著《破产程序与破产立法研究》人民法院出版社4月第1版
12、余劲松石静著《涉外破产的若干法律问题》原载1996年4月《中国社会科学》
13、韩长印著《破产清算人制度的若干问题》原载2000年3月《河南大学学报》
14、侯怀霞著《完善我国破产法律制度之构想》原载6月《山东法学》
15、唐海滨著《关于我国破产理论与实践的几个问题》原载1995年2月《中国法学》
16、矣明 曹士兵著《破产法律制度需完善》原载2000年1月28日《人民法院报》
17、房宇辉著《也谈破产整顿制度》原载197月《南京社会科学》
18、汪世虎 李刚著《自然人破产能力研究》原载年6月《现代法学》
19、钟元 刘春旭著《规范破产之思考》原载2000年1月《河北法学》
篇16：完善我国破产法律制度的若干问题
完善我国破产法律制度的若干问题
1986年12月问世的我国现行破产法--《中华人民共和国企业破产法（试行）》(以下简称《破产法》)，结束了新中国缺乏破产法传统的历史，成为新中国破产法发展历史的起点。这部《破产法》适用于国有企业的破产行为。1991年4月通过了修订的《中华人民共和国民事诉讼法法》，第十九章专门规定了“企业法人破产还债程序”。该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。……
一、我国现行破产法律规范存在的缺陷
(一)《破产法》适用范围的局限性。
我国现行的《破产法》只适用于全民所有制企业（即国有企业），对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷。为此，我国在1991年修改《民事诉讼法》时，增加了一章“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人破产，但这造成破产立法的支离破碎和不统一。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护。因而，有必要尽早制定一部适用于所有市场经济主体的破产法。
(二)《破产法》的条文过于简单，破产界限模糊，难于操作。
现行破产法律规范具体条文的内容比较模糊、简单，术语的使用也不够严谨。关于破产原因的规定，《破产法》第三第规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。” 据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种――“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种！此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢？并没有一个量化的标准，难以把握，实践中难以操作。
(三)破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。
由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第九条第二款规定：债权人“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”。许多国家的破产法中均规定有债权申报期限，但逾期未申报并不视为放弃权利，只要未超过诉讼时效且在破产分配完毕之前补报的仍应给予清偿，只是该债权人就已进行的破产程序与事项无权再提出异议，须自行承担对其债权的调查确认费用，且只能参加补充申报时尚未分配财产的清偿。我国规定具有逾期失去效力的债权申报期限，是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。又如本应由政府承担的对破产企业职工的安置费用，完全转嫁给债权人承担。根据国务院的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下称二《通知》）中的规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付（不管土地使用权是出让取得还是划拨取得）。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。二《通知》的上述规定，与我国《担保法》关于抵押的规定完全相违背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律，存在立法越权、与现行立法冲突的问题。而宣告抵押制度对国有破产企业无效，将使债权人在经济活动中几乎没有任何可靠的办法可以保障其债权的安全。上述规定完全漠视了债权人的正当权益，在某些方面甚至增加了清偿的不公平，因其指导思想本不是为解决债的公平清偿，它只是要通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价手段，完全不符合市场经济的运行规律。此外，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却规定的过于简单，其他如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。
(四)由债权人会议审查确认债权是不当的。
根据《破产法》第十五条规定，审查确认债权是债权人会议的职权，而确认债权的有无、性质及数额，是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判，只有国家的审判机构--人民法院才有权依法定程序作出，债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构，根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判，该规定是对当事人民事权利的不负责任和轻率侵害。而且，由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认，而债权人要进行表决，又以其债权事先已得到确认为前提，两项必不可少的前提相互冲突，债权确认难以进行。
(五)在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。
1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。可是，债务人的破产申请权受到严格限制。《破产法》第八条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。国发［1994］59号文指出，试点城市实施企业破产，必须首先安置好破产企业职工。如从反面解释，没有安置好破产企业职工的，就不能实施破产。又据国发10号文补充通知的精神，未列入兼并破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。否则，人民法院将依法发［1997］2号文认为不符合受理条件而不予受理。这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。
2、破产整顿。《破产法》第十七 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第二十条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。
3、清算组的组成。《破产法》第二十四条规定了清算组成员由人民
法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。根据《公司法》第一百一十七条的规定， 有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。值得注意的是，法发［1997］2号文指出：清算组的成员要有代表性， 由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委、财政、土地管理部门、国有资产管理部门、中国人民银行或其分（支）行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。清算组的上述组成方式必然出现下列缺陷：(1)工作效率低下。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算期限一般较长，由主管部门、政府部门人员兼职参加清算组，不仅清算时间很难保证，而且由于参加人员不一定具有破产专业知识，严重影响了清算工作的进度与质量。(2)本位思想难免。破产企业和主管部门、政府部门在人、财、物上往往存在一定联系，不少主管部门就是破产企业的债权人，有可能为破产财产在清理过程中的人为流失制造机会，如以拍卖为名，将破产财产低价处理转移给下属其他企业或关系户等。凡此种种，无不体现迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。
4、破产责任。《破产法》第四十二条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。
此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影。如，关于破产界限的规定中公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产；关于和解与整顿的规定中，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门；债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序。
可见，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立是相违背的，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。
二、完善我国破产法律制度的若干问题
鉴于现行企业破产法律规范存在上述缺陷，已不能适应社会主义市场经济发展的形势。为此，笔者认为有必要对以下若干问题进行完善：
(一)建立统一完善的破产法典，破产规范应该具体化，增强可操作性。
增强破产法的可操作性不光是一个法律技术问题，它也是撇除目前破产法领域较多法外因素的一个有效手段。我国目前立法条款较强的原则性和模糊性就是破产实践欠缺可操作性的根本原因，由于破产程序环节多、内容多、涉及面较宽，因而，立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计出相应的条文予以调整，能够具体的应尽可能作出具体的规定。
(二)扩大破产法的适用范围，承认自然人有破产能力。理由是：（1）破产程序实质上是债务人不能偿还到期债务情况下实施的强制偿还程序，其目的是保障所有债权人得到公平受偿，作为债务人的自然人与企业应一视同仁；（2）破产制度的清算、和解程序可使债务人摆脱或减轻债务负担，能给诚实而不幸的债务人一个重新开始、参与市场竞争的机会，把自然人破产排除在外，将使其难以摆脱困境；（3）如果把自然人排除在外，则许多不具法人资格的企业如合伙企业、个体工商户无法实施破产；（4）目前世界各国大都采用了一般破产主义。中国目前自然人破产的条件缺陷应在实践中逐步完善，而不应等待万事俱备后才实施。
(三) 明确国有企业的破产财产范围。其一，国有企业的土地使用权应否列入破产财产？如果是国家有偿出让的，可列入破产财产；如是国家无偿划拨的，还应具体情况具体处理：划拨取得土地使用权已作为破产企业注册资金的，政府就应将收回土地使用权而减少的注册资金部分给予补足，补足的'注册资金部分应列入破产财产；对于破产企业取得划拨土地使用权时已经支付了安置补偿费等征地费用的，政府应给破产企业相应的补偿，这些补偿就应列入破产财产；其他情形无偿取得土地使用权的，则不应列入破产财产，而应由国家依取回权取回。其二，企业兴办的社会公益事业和福利设施是否应列为破产财产？企业兴办的公益事业和福利设施不应列为破产财产，如果列为破产财产，则会大大减少其价值，也不利于社会稳定。其三，职工集资款应如何处理？如属借贷性质，应按债权债务关系处理；如属投资行为，也应按破产债权对待；对企业强行集资的，以无效行为处理。
(四)建立破产管理人和检查人制度。我国现行的清算组是沿袭了传统的企业清算的名称，且清算组的组成是法院指定的有关行政和专业人员，缺乏监督体制，故应像美国等国家一样建立债权人的代表机构，这一机构在美国称为破产信托人或破产受托人。结合我国的大陆法特征，可采用破产管理人这一名称，并针对破产管理人的运作设立专门的代表债权人会议的监察机构――检查人以确保破产管理人正确行使职权，维护债权人利益。
(五)设立企业重整制度。我国破产法虽设有企业整顿程序，但它依附于和解而存在，不是企业重整程序，且仅适用于国有企业。现代社会交易日益发达，企业间联系日益紧密，许多大型企业破产对社会影响巨大，为避免破产清算的负面影响，应设立积极的拯救制度――重整制度，以减轻社会整体对企业破产所承担的震荡。
(六)进一步明确清偿顺序。《破产法》规定破产财产优先拨付破产费用后，按照三个顺序来清偿。从清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护企业职工的利益。问题在于有财产担保的债权人，可不受该顺序的限制，而就其担保财产优先受偿，这就使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显然不利于保护社会主义劳动者的合法权益。众所周知，职工是企业的主人，同时又是劳动者。企业破产意味着职工失业，失业则意味着其生存发生危机。企业破产受害最深者便是职工。因此，《破产法》应规定职工工资和劳动保障费用最为优先的清偿顺序，以最大限度避免破产的消极因素及其负面效应
(七)借鉴国外有关规定，完善我国破产犯罪的制度。
第一，建立完整的破产犯罪的罪名体系。
所谓破产犯罪就是债务人及破产关系人自产生破产原因之时起，以非法诈欺等手段，损害债权人的合法权益，破坏和解或破产程序的公平进行，情节严重，构成犯罪的行为。借鉴国外的相关规定，笔者认为应设立以下几种破产犯罪，即：欺诈破产罪、第三人的诈骗破产罪、诈欺和解罪、过失破产罪(又称懈怠或过怠破产罪)、破产贿赂罪、违反破产义务罪和渎职破产罪。
第二，关于破产主体。
《破产法》第四十一条和四十二条所规定的破产犯罪主体，仅限于破产企业的法定代表人和上级主管部门
领导及其他责任人。而《公司法》和现行刑法所规定的犯罪主体也只限于公司、企业中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。但实际上，债权人、第三人均可能实施破产犯罪。所以犯罪主体范围一定要增加。具体可分几类：一是破产人；二是具有职务便利的破产管理人、监察委员等；三是妨碍破产程序公正进行的债权人、第三人。
第三，关于刑罚设置。
对破产犯罪的刑罚设置，除了应重视刑罚对破产犯罪的打击和惩罚功能外，还应考虑刑罚对破产犯罪的预防功能，因此，笔者认为在刑罚设置的思路上，应从实际效果出发，建立我国破产犯罪的立法模式：1.禁止适用死刑，恰当适用人身刑；2.限制使用罚金刑；3.增设并严格适用资格刑。因为，破产犯罪作为暴力犯罪，其社会恶性与杀人、抢劫等暴力犯罪具有较大区别，并且从世界各国的立法趋势看，对经济犯罪一般不适用死刑，所以我国对破产犯罪不宜适用死刑，只能适用无期徒刑以下刑罚；其次，由于破产犯罪本身的特殊性，所以除破产贿赂罪应处以罚金刑和自由刑为主的刑罚结构外，其他皆不宜适用罚金刑。因为，对破产犯罪主体适用罚金刑，实际上把全部责任转移到债权人身上，更不利于破产清偿程序的顺利进行；再次，在市场经济社会，采取资格刑、剥夺破产犯罪主体从事特定职业的权利，担任特定职务的权利；其严厉程序有时大于任何刑种。
第四，关于破产犯罪的立法体制。
笔者认为，在当前刑法典刚修订不久，破产法正在草拟中的情况下，应当先单独制定关于惩治破产犯罪的规定，同破产法一起审议通过，待条件成熟后，再及时将关于破产犯罪的规定移置于刑法典中，因为这既符合我国的立法惯例，又保持了刑法典与破产法的稳定和完整。
(八)应当重构合理的债权审查确认程序。
为保证破产案件的审理顺利进行，应当修改现行破产立法关于债权确认问题的规定。纵观世界各国破产立法有关债权审查确认的规定，尽管因国情、历史沿革等不同，在一些具体问题上有所差异，但基本原则是相同的。第一、审查债权之权。多数国家规定由法院或破产管理人(即我国之清算组)指定债权调查期限，并主持由债权人、破产人、破产管理人参加的债权调查活动。债权调查可在第一次债权人会议之前进行，也可与债权人会议合并进行。也有个别国家将债权审查列为债权人会议职权的，如比利时，但确认之权决不在债权人会议。第二、确认债权之权。最关键的确认债权之权，各国无一不将其规定为法院的职权，包括将债权审查列为债权人会议职权的国家。确认债权的方式是通过债权确认诉讼，其程序除管辖外与普通诉讼相同，未见有法院通过裁定便确认债权实体问题的做法。但对一些不涉及实体权利的问题，可由法院裁定解决，如对是否享有表决权及代表债权额的确认等。日本破产法第一百八十二条第二款规定，对未确定的债权、附停止条件的债权、将来请求权或依行使别除权不能受偿之债权额，破产管理人或破产债权人有异议时，由法院裁定是否允许其行使表决权及根据何种债权额行使表决权。这里仅限表决权问题，若是对实体债权包括其数额的确认，仍是通过确认诉讼。值得注意的是，我国台湾地区破产法第一百二十五条规定：“对于破产债权之加入或其数额有异议者，应于第一次债权人会议终结前提出之，但其异议之原因知悉在后者，不在此限。前项争议，由法院裁定之。”对此若从字面上理解，似乎破产债权争议是由法院裁定解决，但这并非立法之本意。为此，台湾的司法解释(1967年台抗字第58号裁定)中明确指出，在这里法院的裁定并无实体效力，仅解决破产程序的参加与表决权问题，当事人对债权实体上有争议者应诉讼解决。第三，债权确认程序。通常，经调查后仍存在异议之债权，可由法院裁定该异议是否成立，该裁定无实体效力。法院裁定异议不成立时，债权列入债权表，异议人可以该债权人为被告提起债权确认诉讼；法院裁定异议成立时，债权不列入债权表，该债权人可以异议人为被告提起债权确认诉讼。破产人提出异议之债权，如属原已涉讼并因破产程序而中止者，应由破产管理人承受该诉讼继续进行。对承受之诉讼通常应由案件原受理法院管辖，而新提起的债权确认诉讼通常则由受理破产案件的法院管辖，依普通民事诉讼程序进行。在破产分配时，因异议涉讼未终结的债权，无论其是否列入债权表内，均应暂按争议额予以分配，但分配额应予以提存，待债权经判决确定之后再依情况处理。我国可借鉴上述原则修改破产立法，重构合理的债权审查确认程序。
( 九)加快与破产相配套的法律法规与制度建设。
破产程序的正常运作需要具备必要的条件，需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善，塑造真正意义上的市场经济竞争主体和法人实体，在市场经济“优胜劣汰”的竞争机制下获得发展，为破产法的运作创造前提条件。
第一，制定专门的《企业重整法》。
企业重整，也称公司整理或更生，指具有一定规模的公司企业出现破产原因或有破产原因出现的危险时，为防止企业破产，由利害关系人申请，在法院的干预下对该公司企业实施强制治理，使其复兴的法律制度。在国外，也称为破产保护制度，它首创于英国，后传至美国、日本等其它国家，逐渐成为西方资本主义国家继和解制度之后防止大企业破产的强有力的法律制度。建立企业重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的破产制度进行改革。”事实证明， 建立企业重整制度，拯救困境企业，是当代破产法改革和发展的大势所趋。这一趋势已经得到国际社会的普遍重视。我国破产法草案列专章对“企业重整”进行规定，这虽较现行企业破产法前进了一步，但严格说来，由于企业重整属破产诉前程序，把它规定在破产中势必导致“剪不断、理还乱”的后果。此外，企业重整的决策与程序是极其复杂的，国有企业与非国有企业的重整无疑将存在重大差别。加之我国目前国有企业数量庞大，同时又面临着非常复杂的历史遗留问题，因此其重整不能与市场经济体制下的企业重整“一刀切”。建立重整制度，制定“企业重整法”，拯救困境企业于危难之际，无论在理论上还是实践中，都是必要和可行的。
第二，制定我国的《社会保障法》。
我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，吸收借鉴外国先进经验，尽快制定出符合我国国情的《社会保障法》，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障，以保持社会在有序运行中的稳定。
总之，新的破产法典在力求范围准确、体系完整的同时，还要追求在程序上的合理、细致。因为破产程序法从一定意义上讲比破产实体法的社会影响还要大，更需要讲究其合理性与公正性。我国目前在程序法方面只有一般性的规定是远远不够的，我们应学习和引进国外的有效做法，对破产宣告程序、破产财产处理程序、债务人债务处理程序、清算人及清算程序、中止破产程序、罚则等都要有具体的细则化的规定。
论文参考文献：
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篇17：完善我国可再生能源法律制度的几点建议
2 可再生能源全额保障性收购问题。
2. 1 问题所在： 并网技术标准缺乏。
《可再生能源法》第十四条第三款规定： “ 电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全”。此款规定了可再生能源并网发电项目必须符合并网技术标准，在保障电网安全的前提下，与电网企业签订并网协议，只在达到上述条件的，电网企业才会全额收购可再生能源发电项目的上网电量。在这些条件中，最为关键的就是并网技术标准的问题。
当然，对于并网发电项目提出技术标准是保障电网安全的需要，可再生能源发电企业不应有例外，并且并网技术标准应当是强制性的国家标准，才能确保上网的可再生能源电力不会对电网构成威胁，以保障电网的安全，但是我国却没有这方面的国家强制性技术标准。以风电为例， 年前曾经就运行、检修、安全规程等制定过相关的技术标准，但其内容已远远不能适应当前风电大规模的开发需要，这意味着之前的这一技术标准已经过期。当下，关于风电的各项技术标准还没有形成完整的体系，很多关键性零部件的标准也还没有发布。这已经严重影响了可再生能源的发展空间，随之也影响了整个能源的供给。 年夏天，电荒问题再次引起关注，但实际上西部风能却未能“ 施展拳脚” ，没有强制性的并网技术性标准使得风能未能发挥其应有的利用率，也在客观上阻碍了风电行为的发展动力。
2. 2 解决对策。
“ 全额收购主要是在电网覆盖范围内，发电企业与电网企业履行并网协议来解决［4］。” 法律中规定全额收购的是“ 符合并网技术标准” 的电力，由于并网技术标准的缺乏，电网企业可以理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生能源电力，而可再生能源发电企业则无抗辩的理由，这就导致全额保障性收购制度难以落实。“ 国外风电发达国家都制定了严格的并网导则且强制执行。并网导则明确规定了风电场应具备的有功/无功功率调节能力、低电压穿越能力等性能指标。德国针对大规模风电并网制定了一系列的技术标准和规范，其要求高于国际电工委员会（ IEC） 的标准，对各种并网技术指标做出了明确规定，并通过可再生能源法等法律法规保障执行” ①。
没有并网的技术性标准并不意味着我国现在没有制定标准的能力。笔者建议，由政府相关部门牵头，电网企业、发电企业、发电设备制造商等多方共同参与，尽快制定并网技术标准。标准的制定既要参照国际标准，也要考虑我国可再生能源产业现状，制定出符合我国可再生能源发展的国家强制性标准，同时，尽快出台全额保障性收购可再生能源的实施细则，以保障电力系统的安全性与整体经济性，为可再生能源的发展拓展空间。当然，还需要考虑的一个因素是，“ 随着我国电力市场化改革的不断深入，售电侧将逐步开放，电网企业全额收购义务的履行将面临经济上的挑战［5］”。
3 可再生能源分类电价制度与费用补偿制度问题。
3. 1 问题所在： 立法前瞻性不足。
为了给可再生能源的发展提供更为有力的制度支撑，我国《可再生能源法》确立了分类电价制度与费用补偿制度。其中分类电价制度规定在了《可再生能源法》第十九条，根据这一法律条文，价格主管部门有权按照可再生能源类型和地区分别确定上网电价，根据制定的不同技术种类和不同地区可再生能源发电上网电价水平，确定价格的适用期限，调整办法等。目前我国适用的是国家发展和改革委员会于1 月公布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，办法中规定了政府定价和政府指导价两种形式，并对各类可再生能源发电（ 风力发电、太阳能发电、生物质发电、地热能发电和海洋能发电等） 的定价机制都做了具体的规定。随后 年国家发展和改革委员会又下发了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，对风电价格管理做了进一步的规定。2011 年12 月，国家发展和改革委员会又通过发改价格（ 2011） 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 号提高了向除居民生活和农业生产以外的其他用电征收可再生能源电价附加标准。而费用补偿制度的立法内容则包括了三个方面： 一是电价附加，电网企业依照上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿； 二是计入电网成本，规定在《可再生能源法》
第21 条； 三是可再生能源发展基金，即如果电网企业不能通过销售电价回收的费用可以申请基金补助。
立法上设置以上两项制度的初衷，不外是考虑可再生能源的自身特点。在我国，可再生能源资源地理分布不均，加之受技术和成本的制约，可再生能源的竞争力较低，尚处于弱势状态，在短时期内无法与传统的能源相抗衡，因此短时期内采用这种“ 一边倒式” 的利益趋向是有道理的。但从长远来看，未对此两项制度做弹性规定，则反映了立法的前瞻性不足。首先来分析分类电价制度，该制度强调政府对市场的干预，作为一种强制性措施，由政府制定可再生能源的价格，短期来看此种制度可以保证可再生能源的发展，但是长期来看这种制度破坏了市场竞争规律，扰乱了能源市场的公平竞争，因此分类电价制度只能作为可再生能源发展初期的临时性促进手段。“ 分类电价制度强调可再生能源项目本身的利润，在中国发电集团较为强势的情况下，会弱化企业提高科技水平、降低成本和竞争的意识，长远来看不符合电力体制深入改革引入竞争的目标，而且采用分类电价制度，政府需要准确估算项目的核算成本”［6］。就费用补偿制度而言，由电网企业全额收购符合要求的可再生能源的电量，而后电网企业又有费用补偿这一稳定的来源，这样会使可再生能源产业失去提高技术、改善管理、降低成本的动力。另外，立法前瞻性不足还体现在我国《可再生能源法》中的费用补偿制度仅仅针对电网企业，没有充分考虑到我国电力市场将不断开放，可再生能源发电企业会直接与大用户以及独立的售电企业进行交易的问题。
3. 2 解 决对策。
立法应当具有一定的前瞻性，否则随着时间的推移、经济的快速发展，法律制度很容易导致“ 朝令夕改” ，立法的稳定性受到冲击。实际上，此次《可再生能源法》的修改仅距该法出台四年，除了显示我国发展可再生能源的迫切心情，立法时某些制度的前瞻性不足则是被迫修改的主要原因。
笔者建议，对我国《可再生能源法》中的分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法，即结合我国可再生能源总量目标立法形式的明确，以总量目标的时间点或可再生能源发电量占全部发电量的不同比例为分界点，在不同的可再生能源发展阶段分别设计分类电价制度与费用补偿制度的不同内容，扶持可再生能源产业的快速发展与壮大，直至可再生能源的竞争力能够与传统能源相抗衡时，再依可再生能源的不同种类、逐步取消分类电价制度与费用补偿制度。以上的这一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜过细，具体的可操作性内容与程序应当体现在各级别的可再生能源发展规划与发展目标中。
篇18：完善我国可再生能源法律制度的几点建议
4 结论与讨论。
为了共建一个绿色且可持续发展的人类未来，我国必将为发展可再生能源做出自己的努力，因为可再生能源法律制度的完善可以为可再生能源的开发利用提供强有力的制度支撑。对于可再生能源的总量目标制度应以立法形式予以明确，并制定具有长远目标的发展规划与发展目标，尽快出台并网技术标准，促进可再生能源的全额保障性收购制度的落实，考虑立法的前瞻性问题，对分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法。“近几年来，我国的能源消耗非常巨大，每创造1 美元所消耗的能源，是美国的4. 3 倍，德国和法国的7. 7 倍，日本的11. 5 倍”［7］我国要实现可持续发展，作为能源支持重要组成部分的可再生能源的发展是不可或缺的，毕竟可再生能源的发展无论是对于中国、还是对于世界都有着举足轻重的战略意义。
参考文献。
［1］ 金乐琴。 后危机时代中国新能源产业创新与发展的思考［J］。 经济问题探索， 2010（ 11） : 24 － 27.
［2］ 赵振宇，范磊磊。 可再生能源法规、政策分析及其对发电结构的影响［J］。 可再生能源，2010， 28（ 4） : 5 － 9.
［3］ 韩芳。 我国可再生能源发展现状和前景展望［J］。 可再生能源，2010，28（ 4） : 137 － 140.
［4］ 薛惠锋，王海宁。《中华人民共和国可再生能源法》的实施回顾及展望［J］。 中外能源， 2010， 15（ 3） : 33 － 36.
［5］ 唐敏，徐解宪。 新能源与电网立法相关法律问题的探讨［J］。 华东电力， 2010， 38（ 5） : 593 － 596.
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