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建立制度

2023-01-01 08:21:32 收藏本文下载本文

“不吃芝麻酱”通过精心收集，向本站投稿了19篇建立制度，以下是小编帮大家整理后的建立制度，仅供参考，欢迎大家阅读。

建立制度

篇1：亟待建立实习制度

亟待建立实习制度

目前，大学生实习已引起社会各界的关注，已经暴露出来的问题表明，大学生实习除了自身的一腔热情之外，更需要社会提供一个高校和用人单位之间的联系平台。有专家指出：在真正的实习制度建立起来之前，建立大学生实习指导机构乃是当务之急。在一些西方发达国家，实习已形成了完善的体系，通过实习大学生可与企业“亲密接触”，毕业后可相互选择。每逢寒暑假，一些大公司都会招募实习生，组织优秀的.学生到公司实习，通过这一渠道发现更多的人才。但我国目前还没有建立真正意义上的实习制度，学校、企业之间尚未建立起互相配套的“实习市场”，导致大学生实习出现一系列难题。

有关专家提出，我国很有必要在人才市场建立实习制度，国家有关部门应在大学生实习、打工方面制定相关的政策和规定，这样一方面可使大学生了解企业到底需要什么样的人才，自己到底欠缺什么样的知识和技能；另一方面，也可使企业减少培训成本，便于企业找到合适的人才。

还有专家建议，与实习相关的立法应该跟进，《劳动法》应该对实习过程中经常出现的问题有所规范。学生在校实习时，如出了问题学校负一定责任；而学生毕业后实习就变成了一种市场行为，一旦出了问题，就应该依据相关的法律来处理，但目前这一块尚处于“真空地带”。

据了解，北京现已成立高校毕业生就业实习指导中心，江苏太仓市也与各大型企业联合建立了大学生实习基地。

作者：杨胜

篇2：建立行政法院制度研究

摘要行政法院制度源于法国、德国，逐渐形成了完善的行政审判制度，由于实效效果较为理想，西方其他大陆法系的国家也都纷纷效仿法。

英美法系国家也有向大陆法系学习之意，建立了行政裁判所(英国)和独立管理机构(美国)。

分析建立行政法院的理论支撑和现实条件，结合我国目前行政纠纷解决制度不完善、解决效益不高等情形，部分学者也主张建立行政法院制度的。

关键词行政法院行政诉讼司法独立

我国行政诉讼制度从行政诉讼法正式生效算起也有二十余年了。

行政诉讼作为我国国家制度中唯一直接以法律手段控制国家权力的制度，在现实中呈现出诸多缺陷之处。

面对现状，学者潜心专研别国行政审判制度，试图从他人实践经验中获得解决我国行政审判的根本方法。

建立行政法院的设想就此被提出，并逐渐被学者接受，本文在前人的研究基础上，就借鉴法德国制度精髓，理论分析和实践讨论，论证我国可以并且应该建立行政法院，健全行政审判制度，实现司法权对行政权的有效监督。

一、法德两国的行政法院制度之比较

法国是最早建立行政法院的国家，其主要特点是第一，在审判组织设置上，行政法院和普通法院两大系统互不隶属，前者审理行政案件，后者审理普通案件民事和刑事案件。

第二，法国行政法院审理行政案件，在法律适用上奉行以适用行政法特别法为原则适用普通法为例外。

法国行政法院在人事管理上强调法官对解决复杂的行政纠纷和争议的专业性要求，行政法官一般必须具备行政管理的专业背景，保证其对行政职业的充分认识，以达到对行政争议有效合理科学的解决。

德国行政法与制度深受法国的影响，但是在建立行政法院时也作了本土化的改革，产生出一些差异的地方。

与法国及其他国家相比德国的行政审判制度主要有以下特点：

1.行政法院非行政化。

德国的司法系统由宪法法院和普通法院两大类组成，而普通法院又包括一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院。

所以，德国的行政法院是普通法院中的一种，属于司法机关而不是行政机关。

2.实行审级不封顶。

德国的行政法院分为三级初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。

初等行政法院是基层行政法院，只作为一审法院而存在，而高等行政法院和联邦行政法院既有初审管辖权，又有上诉管辖权。

德国行政审判的审级比较特殊，实行不封顶原则，当事人如果不服下级法院的判决可向上一级法院上诉，直至最高级为止。

3.行政法院的受案范围较宽。

在德国，与行政法院并列的有一般法院、劳动法院、财政法院和社会法院，此外还有宪法法院。

因此，行政诉讼范围的确定，既要划清行政案件同一般民、刑事案件的界限，又要划清行政案件同宪法案件的界限。

根据德国《基本法》、《行政法院法》和其他有关法律的规定，凡是控告行政机关违法或向其主张权利的.，都属于行政诉讼的受案范围。

行政赔偿案件由普通法院管辖，适用民事诉讼程序。

法、德两国的行政法院制度虽存在以上诸多不同之处，但是实践证明这两种行政法院制度均有其优势，在我国试图建立行政法院之际，有必要对两种制度进行比较研究，取其精华，去其糟粕。

二、对建立行政法院的理论争议

就行政法院制度能否成为我国行政审判制度的改革方向，行政法学界有两种观点，反对派认为行政法院制度在我国没有可行性。

支持派认为行政法院制度是我国行政改革的切实可行的正确方向。

反对派的观点是：

1.法律制度的移植不易成活无论是法国行政法院模式，还是德国行政法院模式，它们制度的建立都依附于本国特定的法律理念、法律传统以及历史事件的偶然性。

我国不仅没有三权分立的理论支撑和制度设计，更不可能出现法国当时的政治环境。

何况我国目前的体制下，司法权与行政权相比，更是处于下风。

建立行政法院制度要求以公正独立的司法理念作为后盾，显然我国的法治土壤无法培植出行政法院制度。

2.行政权强大长期以来我国行政权受到过去封建行政与司法合一以及行政权独大的影响，在现实社会中，行政权强大，司法机关无法与之抗衡。

再者，本就弱小的司法权，从中把行政司法权分离出来单独设立行政法院，势必会使司法权在国家权力体系中的地位又降一级，更无法实现制约与监督行政权。

3.改革成本高重新设置一个相对独立的行政法院系统，必然要为法院的日常管理和运作，基础设施设备，法院和工作人员的工资福利里等准备大量的经费。

再者，行政案件数量不多，案件的审理也尚未专业到普通法院的法官难以审理的地步，大费周章的建立行政法院系统收效不高。

支持派的观点是：

1.我国本土并不排斥行政法院制度清末，改良派就曾研究论证对行政诉讼是否采取行政法院二元司法体制，北洋政府时期，南京国民政府时期均设立了行政法院，法律法规、系统设备及行政法院制度也较为完善。

我国在制定行政诉讼制度时，也曾就行政法院制进行过讨论，虽最后并未通过，但是可以看出行政法院制的构想不是当下才有，更不是心血来潮。

2.行政法院具有现实作用我国行政诉讼的诸多弊病，从根本上说都是因为司法不独立，司法严重依附于行政，司法无法摆脱行政的强势干预。

行政法院的独立设置，不仅会受到社会民众的广泛关注与重视，也在一定程度上能克制行政官员(尤其是领导干部)对法院与法官的干预，还会增强行政法院自身的权威，从而赢得民众的信任。

3.设立行政法院推进司法改革在司法改革的大背景下，先从行政审判体制从手，不失为推进司法改革的策略突破口。

全面落实依法行政，建立行政法院提高了行政合法性，以行政合法带动整个法院系统的独立改革，从而实现司法改革的目标。

三、我国构建行政法院的可行条件 1.经济条件前文提到担心经济问题无法满足我国的行政体制大改革。

但是近些年我国经济迅猛发展，GDP不断增长，财政收入也节节攀升，这为行政法院的建立和有效运行提供了长足的保障。

2.行政改革的迫切要求社会主义法治不断发展，人民群众的现代法治意识不断增强，对自身权利的保护认识日益强烈，对法院的定纷止争的需求普遍提高，面对强大的行政权力拿起法律武器捍卫自己的意识开始深入人心。

在如此环境下，独立设立行政法院容易得到民众的接受和认同。

3.理论实践条件行政法学不论是理论界还是实务界在二十余年的发展和研究过程中都积累了丰富的理论成果和实践经验，对行政法的核心价值有了深刻的认识。

在对行政法院制度的建设过程中，这些理论实践经验成为论证我国设立

行政法院制的有力理论支撑。

4.制度条件我国实属大陆法系国家，而行政法院制度在大陆法系国家发展的较为成熟，已成为通用的行政诉讼模式，并如前文所说我国近代就有行政法院式的诉讼体制，说明我国有建立行政法院的制度土壤。

《宪法》第124条第一款“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。

”《人民法院组织法》第2条第一款第二项“军事法院等专门人民法院”都有关于“专门人民法院”的明确规定。

这就为设立行政法院留有足够的设立空间和制度保障。

四、行政法院制度预设

第一部分就法、德两国的行政法院制度作了一下比较研究，在吸取两者的有点基础上，对我国行政法院做一下制度设计。

1.行政法院是专门法院在现行宪法下设置的行政法院应属于专门法院，是最高行政法院内设性法院。

最高行政法院即是行政案件的最高审级，又是最高人民法院的组成部分。

在行政纠纷领域最高人民法院对最高行政法院的判决予以尊重不得过问。

地方的行政法院与普通人民法院没有业务和人事上的关系，建立一种类似于德国的行政法院。

2.行政法院的三级二审制行政法院的组织系统分为最高行政法院、高级行政法院和中等行政法院三级。

之所以没有采取与现行的四级法院体制是因为：一是要有意提高行政法院的审理级别，有助于排除地方行政机关对行政案件的不良干预;二是提高审级要求保障行政法官的专业性。

3.行政法院的设立与行政管辖区域分离跟民事案件和刑事案件相比，行政案件可谓是极少的，若按照行政区域按级设立行政法院，可能会造成法律资源的浪费。

以目前的状况来看，可以根据经济发展和人口分布的综合情况，并秉承方便诉讼的原则，在相邻的两三个省、自治区或者直辖市设立高等法院，全国共设立10个左右;在相邻的几个设去的市、自治州、地区等设立中等法院，全国共设100个左右。

具体的设立规模还要在进行必要考察的基础上综合分析、科学分配。

4.法官的任免行政法院是专门法院，是一种从上到下的垂直管理模式，最高行政法院隶属于最高人民法院，其院长、付院长以及行政法官应均有全国人民代表大会及其常委会产生，受其监督。

这样可以保证行政法院和行政法院的地位和级别需要。

高级行政法院和中级行政法院的人事任免应由上一级行政法院负责考察，具体是：高级行政法院的院长和法官的任免，由最高行政法院院长负责提名，中级行政法官由高级行政法院院长负责提名，由全国人民代表大会常委设专门机构考核，考核结构交予同级人民代表大会常委会表决通过。

5.行政法院的内部设置借鉴法国行政法院的设置模式，可以考虑设置普通行政法庭与特别行政法庭。

如根据实际受理案件的性质和数量，设立一下特别行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、财政征收庭、拆迁补偿庭等。

这种模式是针对行政权的不断扩张，行政管理分工的不断细化、专业化应对方法。

6.法院经费管理为了确保行政法院的独立性，在财政方面，行政法院的经费应独立于地方政府财政，由中央财政部门单独立项，并由中央财政同一负担和管理。

行政法院的财政预算可以采取逐级上报式，由最高行政法院将各级行政法院的预算集中，制作审计表向国务院财政部门提交，待全国人民代表大会及其常委会审查通过，向全国各级行政法院拨付。

以上行政法院制度的预设只是就核心、重大方面做了设计，如受案范围、审判程序、证据责任及证明标准等具体规则还需进一步研究讨论，制定符合我国行政环境的行政诉讼法律规则。

五、结语

二十多年的行政诉讼实践，折射出来了众多问题，也为我国进行行政诉讼改革指明了方向。

建设行政法院制度，将是行政诉讼改革的重大突破，带动司法改革走向光明之路，使我国司法制度实现真正的司法独立、司法公正，制约行政权力和保障人民合法权益的功能

参考文献：

[1]王名扬.法国行政法.北京：中国政法大学出版社.1988.

[2]高树德.设立行政法院应该是最佳选择.张步洪(编著).中国行政法前沿问题报告.北京：中国法制出版社..

[3]马怀德(主编).行政诉讼原理.北京：法律出版社..

[4]陈有西.我国行政法院设置及相关问题探讨.中国法学.1995(1).

[5]陈党.法、德两国行政法院制度之比较.中共郑州市党校学报.(6).

[6]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革.国家行政学院学报.(1).

[7]包骞.行政法院在中国不可行分析.湖北师范学院学报.(7).

[8]刘飞.立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤——从德国行政法院制独立性谈起.江苏：南京师范大学.(4).

[9]周佑勇.法国行政法院及其双重职能.法坛论衡.(1).

篇3：林业部建立机关效能制度

林业部建立机关效能制度

林业部建立机关效能制度范文

在机关效能年活动中，奉新县林业局把对群众反映的意见建议进行整改作为效能建设的工作重点，按照“七个转变”的工作要求，通过“四制”，狠抓整改措施落实，取得一定效果。

一是整改意见反馈制。

对活动中征求到的意见建议，该局召开专门会议进行了梳理分类，分析原因，制定切实可行的整改工作方案，作出整改承诺，并要求责任单位及时将整改落实情况通过电话回访、反馈意见函等形式向意见建设人进行全面如实反馈。

二是整改措施责任制。

按照机关效能建设责任制要求，将整改任务进行分解，落实督办领导，明确整改的内容、时间、要求及具体承办责任人。

三是整改目标持牌制。

能及时解决的'问题，迅速加以解决；对需要深入调查研究、制定详尽整改方案的问题，列出专题，确定整改目标；对一时不能解决的则做好对群众解释工作，并列入长期工作规划。

四是整改情况公示制。

将查摆的问题和整改措施等，通过会议、电子显示屏、网站（外网）、效能年活动简报和报刊等形式向群众公示，接受社会各方面监督，表示该局坚决整改的信心和决心。

篇4：如何建立商业秘密保护制度

劳动法(labour law)，是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的社会关系的法律规范总称。它是资本主义发展到一定阶段而产生的法律部门;它是从民法中分离出来的法律部门;是一种独立的法律部门。这些法律条文规管工会、雇主及雇员的关系，并保障各方面的权利及义务。

我国的劳动法是《中华人民共和国劳动法》，于1995年1月1日起施行。(最新立法为20xx年的《劳动合同法》，需配合使用)

根据立法规定，理论将其划分为四类，第一类是民法对商业秘密的保护，简称民法保护。第二类是劳动法对商业秘密的保护，简称劳动法保护。第三类是行政法对商业秘密的保护，简称行政法保护。第四类是刑法对商业秘密的保护，简称刑法保护。

依据民法保护制度建立企业商业秘密保护制度

对外经济交往是企业生存和发展的必要条件，没有对外交往，就不能进行交易，企业作为营利组织的目的就不能实现，所以，企业与其他企业、组织和个人进行经济交往是市场经济的必然要求。但也正因为交往的存在，所以伴生着商业秘密被泄露的风险。克服这种风险最有效的法律手段就是签订合同，即不管从事何种交往行为，只要存在企业商业秘密有泄露的可能，就签订商业秘密保护合同。而合同保护则是民法保护的主要手段。现列举几种主要的合同制度保护方法，供企业参考。

(1)合作开发合同，是指当事人各方就技术秘密共同开发所订立的合同。合同开发完成的技术秘密，除合同另有约定的以外，应归合作开发各方共有，因此，共有各方均有保守技术秘密的义务。

(2)委托开发合同，是指当事人一方委托另一方进行技术秘密的研究开发所订立的合同。委托开发所完成的技术秘密，除合同另有约定的以外，技术秘密归研究开发人，即受托人所有。因此，建议在合同中约定开发完成的技术秘密归归委托方所有，受托人负保密义务。

(3)技术秘密转让合同，是指技术秘密成果的权利人或者其授权的人作为让与人将技术秘密提供给受让人，明确相互之间技术秘密成果使用权、转让权，受让人支付价款或者使用费所订立的合同。许可的方式包括独占许可、排他许可、变通许可、交叉许可、分许可和混合许可等。不论签订何种方式的许可方式，许可方与被许可方均要签订保密合同，或者是在许可合同中明确约定保密条款。

(4)商务咨询及服务合同，企业在经营中遇到专门问题，可能求助于专业的咨询服务机构，如产品设计、生产、经营策略、企业形象设计、财务制度的建立及法律事务、资产评估等。上述机构在从事咨询及服务的过程中可能知悉企业的商业秘密，也有可能同时为竞争企业提供咨询和服务，所以非常有必要签订保密合同，或者在咨询合同或者服务合同中约定明确的保密条款。但须特别注意的是，企业与上述机构大多签订书面的合同，也约定了保密条款。但这些合同均是事先由中介机构事先拟就的格式合同条款，对企业不利，特别是对商业秘密保护的条款大多比较笼统，对企业不利。如果不另行签订保密合同，也应对保密条款进行修改，使其更容易操作，公平地保护企业的商业秘密。

(5)正式合同订立前的商业秘密合同，企业在进行技术转让、联合投资、企业购并等情形下，存在将企业的商业秘密交给相对方进行论证和评价，这时主合同是否签订尚不能确定，企业可以与相对方签订对商业秘密的评价合同，约定保密和不使用义务。

篇5：浅谈行政公诉制度的建立

浅谈行政公诉制度的建立

张晓芹

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定确定了我国行政诉讼制度的基本模式是行政自诉制度，对行政公诉制度没有提及。所谓行政公诉，是行政公诉人代表国家将行政主体侵犯公共利益的行政行为，提起人民法院进行审理裁判的制度。

多年的行政与司法实践在一定程度上说明建立行政公诉制度是必要的。本文试就行政公诉制度建立的可行性，以及行政公诉制度的相关规定进行分析探讨。

一、行政公诉制度建立的可行性与必要性

行政诉讼制度建立和存在的根据是监督、保障行政机关依法行政和维护公民合法权益，作为该制度基本模式之一的行政公诉制度有其存在的理论基础和现实依据。

1、行政公诉制度建立的理论基础

第一，从权力制衡的角度来讲，需要建立行政公诉制度。我国国家权力的分工与运行的特点是：行政权强大且不断膨胀，为了保持权力之间的制衡，使权力能合理运作，需要强有力的措施来制约行政权。行政诉讼是对行政行为实施司法审查，是一种重要措施。但是现行《行政诉讼法》仅仅规定了行政自诉制度，限制了行政诉讼功能的充分发挥。这就需要建立行政公诉制度，允许行政公诉人对行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序，对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的。

第二，从维护公共利益的目的出发，需要建立行政公诉制度。现实生活中存在着大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，如国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等。存在这种状况的原因是对这些违法侵犯公益的.行为，没有有效的监督制约的途径、纠正惩治的措施。对此，可通过建立行政公诉制度，由行政公诉人作为国家和公共利益的代表，对行政机关违法侵犯公共利益时，向人民法院提起诉讼，以遏制各种损害公共利益的行为。

2、行政公诉制度建立的现实依据

第一，从各国的立法和司法实践来看，大多已建立行政公诉制度。19世纪末的德国巴伐利亚邦开始在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。美国联邦总检察长有权决定并参加他认为涉及到联邦利益的任何行政诉讼案件。在日本，公民可在民众诉讼中以作为选举人的资格或者其他与自己在法律上利益无关的资格提起诉讼。前南斯拉夫《行政诉讼法》规定，如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。这些国家行政公诉制度的确立，为我国制度的建立提供了可资借鉴的范例。

第二，从我国的理论和实践来看，建立行政公诉制度也是可行的。在理论上，已经有了较为成熟的刑事公诉制度。我国的刑事诉讼中，已经确立了刑事公诉制度。刑事公诉在司法实践中承担了绝大部分惩罚犯罪、保障人权的任务，较好地实现了刑事诉讼的任务。民事诉讼中虽然没有确立公诉制度，但确定了“支持起诉”原则，对处于弱势地位的当事人一方，其他团体、组织可予以援助，以保障其诉权的行使。《行政诉讼法》第64条规定行政抗诉制度。这些为行政公诉制度的建立提供了可供参考的模式。在实践中，已经有了较为有效的做法。，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼，到，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。行政公诉在一些地区已悄悄开展，如河南新野县检察院诉新野县司法局新甸铺法律服务所违法公证案。

二、行政公诉制度建立必须解决的基本问题

行政公诉制度的建立首先要解决什么人就什么事能够提起行政公诉，以及如何引起行政公诉程序的发生。

1、行政公诉人的设计

行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主体。其特点是：它不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接利害关系；提起诉讼的目的是维护公共利益；不承担相应的法律后果。对行政公诉人的设计有三种模式：第一种模式是检察机关；第二种模式是公益性团体；第三种模式是自治组织。对公益性团体和自治组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二：一公益性团体和自治组织的职责是维护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当成员的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉；二公益性团体和自治组织具有“私”性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”性质。

检察机关担任行政公诉人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关――人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权，以维护社会主义法制的统一和尊严，它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式，如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知，检察机关提起公诉应是其职责范围内的事，由其担任行政公诉人是当然的，而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行政行为进行诉前审查，并决定是否提起公诉。

2、受案范围的确定

《行政诉讼法》以概括与列举相结合的方式确定了行政自诉的受案范围。行政公诉的受案范围也可以采取这种方式，具体包括：

① 有利于相对人的违法具体行政行为

如行政机关为不符合法定条件的行政相对人颁发证照、对依法

应当追究行政相对人的责任而不予追究，或行政机关在行政相对人

不具备法定奖励条件的情况下，给予奖励。

② 损害国家和公共利益的违法具体行政行为

政府决定兴建可能破坏古文物、自然风景的公共工程，或对某

存在公共安全隐患，威胁不特定多数人安全的建筑未采取相应措施。除此，国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用及政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为，应纳入行政公诉的范围。

③ 法律、法规规定可以提起行政公诉的其他具体行政行为

有学者建议，将行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他

组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政行为也纳入行政公诉的受案范围。对此本人认为，检察机关可以支持起诉，而不宜以自己的名义直接提起行政公诉。正如学者所言，这样客观上鼓励那些并非不知或不敢起诉的行政相对人对将这种麻烦的讼累“转稼”给作为行政公诉人的检察机关；同时不仅不利于培养公民的诉讼意识，而且会扼杀公民以法律手段维护自身利益的自觉性。

对抽象行政行为能否提起行政诉讼？本人对此持否定态度。抽象行政行为主要表现形式为国务院制定的行政法规、省级政府制定的行政规章和其他行政规范性文件。根据宪法规定，这一监督审查权只能由人大和政府行使，检察院与法院对此行使监督审查权没有法律依据。

3、公诉程序的启动

公诉程序的启动方式主要是检察院依职权主动审查，鉴于检察机关事务繁多，不易发现行政机关的违法行为，可由公民、法人或其他组织向检察机关进行检举或提供线索。检察机关对于检举，应审查该案件是否属于受案范围，如属于则启动行政公诉程

序；如不属于则应书面告知检举人。检举人若有异议，可向同级人民代表大会及其常委会反映。

三、建立行政公诉制度的特殊规则

行政公诉除了遵循行政诉讼法的相关规定外，还应有一些特殊的规定。

1、诉前程序

由于行政公诉人不同于行政相对人，因而在公诉案件中，不适用申请行政复议的诉前程序。但是为了节约诉讼成本，提高诉讼效率，应当设立由行政公诉人以书面形式要求行政机关纠正其违法行政行为的诉前程序。行政机关不作为或拒绝纠正的，可提起行政公诉。

2、举证责任

有的学者认为，行政公诉案件应实行“谁主张谁举证”的原则，理由是：行政公诉人是检察机关，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面与行政主体实力相当，具备相应举证能力。也有的学者认为行政公诉举证责任应以被告举证为原则，理由是：行政机关作出的行政行为应有法律依据。本人认为，举证责任的分配应根据案件的性质不同进行合理分配。对有利于相对人的违法行政案件采取以被告举证为主，对已经或可能损害国家和公共利益的违法行政案件以原告举证为主。

3、诉讼费用

我国法律规定，诉讼费用一般由败诉方承担，但在实际操作中，由原告先预付。然而在公诉案件中，对公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，如在环境污染等新型案件中，涉及高科技知识和方式的综合运用，所需费用恐怕作为公诉人的检察机关难以承受。因此，建议可适当减少行政公益案件的诉讼费用，对诉讼费用的预交可以按比例分期支付，案件审结后由败诉方一次交清。

4、公诉与自诉的重合问题

在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。在这种情况下，应参照我国刑事诉讼中“公权优于私权”的原则，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提起自己的主张和请求，并赋予其相应的权利。因为检察机关提起公诉为了维护公共利益，其中也包括特定相对人的权益；赋予行政相对人一定的权利是有利于鼓励诉讼，也使人民法院在审理案件过程中，更直观地倾听当事人的主张和感受当事人所受的侵害，以更好地维护当事人的合法权益和公共利益。

（作者单位：中共扬州市邗江区委党校）

篇6：建立一元化的国有土地制度

建立一元化的国有土地制度

――集体建设用地使用权流转引发的思考

奚正辉

我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地从所有权分为：国有土地与集体土地。土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种：集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。

集体建设用地的所有人是集体，但如何界定集体的概念？根据《土地管理法》第10条规定，集体可能有三种情况：村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡（镇）农村集体经济组织。

所谓集体建设用地使用权，是指使用权人依法从集体土地的所有权人处取得该集体建设土地的占有、使用、收益、处分的权利。

《土地管理法》第11条：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由此可见，集体建设用地使用权是有使用权证书的，并且是由县级人民政府核发的。

本文着重讨论集体建设用地使用权流转引发的问题及建议将集体土地合并到国有土地来彻底解决集体建设土地流转的问题（即建立我国土地所有权一元化，取消集体土地制度）。

一、集体建设用地使用权流转的法律规定

1、集体建设用地使用权流转的概念

集体建设用地使用权流转，是指乡镇村各级农民集体经济组织或乡镇企业及个人依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、联营、作价入股等方式，有偿转让给其他单位和个人使用的行为，其实质是土地使用权主体的变更。

2、集体建设用地使用权流转条件及程序

有权申请使用集体建设用地的只有三种情况：兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

而且以上三种情况使用集体土地进行建设，是有限制及要求的。首先，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。其次，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。最后，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

目前法律规定允许集体建设土地流转的情况为：1、农村村民出卖、出租住房。但根据规定，其再申请宅基地的不予批准，而且根据国务院文件的规定，农村村民不能将宅基地的房屋出卖给城镇居民。2、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。

3、集体建设用地使用权非法流转的后果

《土地管理法》第73条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、关于集体建设用地使用权流转的政策

12月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[]28号）

禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

3月27日，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔〕52号）要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。

208月31日，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）

农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。

12月30日，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔〕71号）任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。

1月3日，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔〕3号）利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

5、农用地转为建设用地的手续

《土地管理法》第44条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

二、当前集体建设用地使用权流转的热点及评析

1、小产权房法律问题研究

所谓的小产权房，也叫乡产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。

小产权房最大的优势是价格便宜，只有相同位置商品房价格的40％至60％，而且买卖不要缴纳契税、物业费等使用费低廉。

小产权房正因为价格比较便宜，受到广大购房者的青睐。20对小产权房新闻报道非常多，主要集中在北京、河北等地，这也引起了国务院的重视。其实小产权房各个地方或多或少都存在，只是以前没有被大众所关注。2007年通过媒体集中报道出来，而且这些地方小产权房比较集中，问题比较严重，公开向社会销售。小产权房产生的根本原因是城市人口急剧增加，城市房价过快攀升，导致部分有购房需求的群体买不起市场上的商品房，只能退而求其次，去买小产权房。在用经济实力说话的今天，这些中低收入者选择小产权房，更多是无奈，而不是不懂法律。只有买到能够满足自己居住需求的房屋，才能安居乐业，居民的幸福指数才会提高。

小产权房的法律风险在于：①不能办理房地产权证，因为这类房屋是建在集体土地上的，没有缴纳土地出让金、没有规划许可证、施工许可证，故也不会有产权证。②不能正常出售，因为没有房地产权证，不能办理正常的过户交易，而且出售的价格也会比商品房低，而且不能在房地产市场自由流通。③有被拆除的风险，因为是违章建筑，如果和国家的规划相冲突，还很有可能被拆除，甚至业主也得不到拆迁安置补偿。④房屋质量差，因为没人监督，一些建设单位为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。⑤售后保修难以保证。⑥不能合法继承，权利人去世后若要继承，公证机构与法院可能都不会受理。⑦不能贷款，购买小产权房不能贷款，只能一次性付清。⑧物业管理水平差，有些房屋甚至没有物业管理。

其实研究小产权房，最重要的问题不是禁止人去买这些房屋，而是怎么会产生小产权房。集体建设用地可以搞房地产开发吗？回答是肯定不可以。出现小产权房，政府首先要检讨，政府是执法机构，但是其没有依法执行，执法不严，甚至纵容违法的现象很是普遍。小产权房的开发建设及销售，没有当地政府的批地，没有当地政府的纵容，是万万建造不出来的。通常这些建设小产权房的单位都具有当地政府背景或者跟政府官员关系紧密。那么我们不难想象，小产权房很可能是滋生腐败的温床。

任何事物都是有两面性的，小产权房也不例外。小产权房的出现，也的确解决了部分中低收入家庭的居住问题。

其实笔者是不赞同小产权房的，因为这毕竟是违法的产物，而且严重扰乱了商品房市场。房地产市场商品化，是市场经济的主流，我们应该去保护这种制度，而不是去破坏。作为市场经济，就应该由市场去自我调解。当房地产价格节节攀升时，作为土地的所有权人，也是房地产市场的主体之一，国家应该加大土地供应，而不是限制土地的供应。小产权房的产生只能说明商品房还不够发达，房地产市场还够规范。

若小产权房各地大规模涌现，那么中央政府也需要检讨，说明现有的房地产市场不能满足购房人群的需求，国家应该大规模的推进房地产开发，来满足人们的购房需求，跟上城市化进程的脚步。

对于现存的小产权房的处置，我们建议对于没有经过规划、审批的小产权房，大部分应当补办手续，极少数质量存在问题的予以拆除。有的开发商应补缴一定的出让金，住户则补缴一定的费用。出让金的大部分归村集体所有，由村民民主支配，政府按比例获得出让金中的小部分作为规划管理费用。给住户颁发房产证，以化解小产权房的遗留问题，化解社会的一个不稳定因素，从而也还小业主一个安心的家。

2、宅基地转让法律问题研究

2007年，北京通州区宋庄镇小堡村宅基地房屋买卖案被多家媒体报道，引起了广泛的关注。宋庄镇小堡村因许多画家聚居而得名“画家村”。7月1日，李玉兰以4.5万元的价格购买了宋庄镇辛店村村民马海涛的父亲留下的一套院落，后花费十几万元把院子进行整修和布置。当时，李玉兰还拿到房屋买卖协议和土地使用证。不过，宅基地土地使用证无法“过户”，只是在变更栏注明，“房屋出售给李玉兰使用”。2006年12月，原房主马海涛要求原价收回住房遭到拒绝后，马海涛夫妇向法院提起诉讼，要求撤销合同、收回房子。2007年7月10日，通州区法院宋庄法庭作出判决，认为李玉兰的房屋买卖协议无效，判令马海涛向李玉兰支付93808元房屋补偿，限李玉兰90天内“退房”。但判决后，李玉兰不服提出上诉。2007年12月17日，北京市第二中级人民法院作出终审判决，维持原判。

宅基地及地上的房屋到底可不可以转让呢？笔者查阅了法律规定，法律没有禁止其转让。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家规定。第155条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见法律是有条件的允许宅基地转让的。

国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。可见，国家明文规定禁止城镇居民在农村购置宅基地，但这二个文件都不是法律法规，根据合同法的司法解释第四条：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。目前法院认定城镇居民购买宅基地及房屋的买卖合同是无效的，但是判决书都没有直接引用法律法规。笔者认为判决买卖合同无效是欠妥的，而目前拥有宅基地的城镇居民还是大量存在的。譬如农村的小孩考进大学，户口就转为了非农业户口，大学毕业户口回到农村，那么这些户口在农村的非农业户口，是否就失去宅基地使用权呢？笔者认为没有，因为其户口在该集体经济组织，属于该集体经济组织中的一员。若只因其户口为非农业户口，而剥削其宅基地使用权，是非常不合理的。还有将农民的集体土地征用，导致农民没有耕地，只有宅基地，那么根据规定该农民转为非农业户口，但是该农民还是拥有宅基地的。《上海市农村村民住房建设管理办法》（上海市人民政府令第71号，2007年5月26日公布）规定：农村村民是指具有本市常住户口的本市农村集体经济组织成员。可见衡量城镇居民与农村村民，主要看户口的归属。我们完全有理由推出：若城镇居民把户口迁到农村，应该是该集体经济组织中的一员，应该可以购买该宅基地。

根据通说及国务院的规定，城镇居民不能购买农村宅基地。若城镇居民确有需求，笔者建议暂时采用租赁的方式，租赁宅基地及地上房屋，租赁期限可以适当长一些。

其实国家禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止农民将宅基地及房屋出售给城市居民，农民只能出售给本村村民的规定，在法律逻辑上甚为荒唐。另外，《宪法》和法律规定农民的土地和宅基地归村集体所有，农民当有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。当然，政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地向城市居民出售。这样农民在给自己带来土地增值收益、实现“自我城市化”的同时，也为城市居民提供住房福利。对于这样的制度创新，政府和法律应该及时予以肯定并为之保驾护航；对于反其道而行的各种限制，则应当予以废止或者修订。

如果说《物权法》对公民的私有财产进行保护，那么公民对自己私有财产的处置权就应该被法律所认可。但是农民自己在农村的房子是不可以随意转让给城市居民的，这是不是在一定程度上限制了农民对自己财产的处置权利？所以是非常不合理的，也严重侵犯了农民的权利。

3、以租代征集体土地的评析

笔者遇到过多起以租代征集体土地的情形，而且各个地方都有，甚至到了有些失控的地步，这也是集体建设用地流转的重要组成部分。国务院多次发令严禁以租代征，但是收效甚微。

所谓以租代征集体土地，是指建设占用集体土地的，应该办理征收集体土地手续，涉及农用地的，还需办理农用地转用审批手续。但是地方政府却直接将土地出租给了使用人，没有办理上述征地及农用地转用审批手续。

以租代征集体土地，通常都是由村委会直接将集体土地出租给土地使用人，签署土地租赁合同，租赁期限比较长，大多在至，而且租金通常都在签署租赁合同时一次性支付，租金都非常便宜。通常使用人在承租该土地后，建造工厂及仓库，也有建造住房的。

以租代征，最大的危害是侵占了耕地，其次是危害了国家对建设用地的宏观调控。以租代征土地的使用人通常都是凭关系才拿到该地的使用权，那么就不排除地方政府收受好处的嫌疑。这些土地使用人，其项目通常都比较小、而且是高污染，经济效益差，还污染环境。

产生以租代征的原因是两方面的：一、土地使用人有用地的需求，现行的供地模式，限制了其拿到土地或者拿地的成本太高。二、地方政府出租土地，增加收入，解决当地就业，当然也不排除损公肥私现象的存在。

如何解决以租代征，也是当前政府的一个大课题，不能总是发令禁止。堵并非是解决问题的方法，以租代征问题如此普遍，可见其内在需求是非常旺盛的，应该正确引导该需求。国家应该允许地方政府拿出部分集体土地集中建造一些厂房及仓库租赁给企业使用。把不合法的现象，合法化，纳入国家的制度中，进行规范疏导。

三、法律对策及立法建议

对集体建设用地使用权流转的法律制度，人们做了很多研究，目前主要存在三种学说：1、转让权利说。该理论认为集体土地使用权可以依法转让仅限于农用地，而集体建设用地使用权内部调整转让外、不宜直接进入市场，而且只能通过先征为国有的方式后，才能进入市场流转。采用这种办法，有利于保护耕地，有利于土地市场的健康发展。2、保权分利学说。集体土地所有权与国家土地所有权在民事法律地位上平等，所有权的权能充分，应当同等对待。因此在不违反城市规划、不冲击基本农田保护区的前提下，集体建设用地使用权可以直接进入市场，而无须转变为国有土地。3、土地股份合作制学说。农村集体土地制度改革的最佳选择是实行股份合作制，其具体做法是统一将土地折股分配给农民个人所有，土地交集体统一规划、统一开发利用。实行股份合作制，农民拥有土地股份权，不再实际占用土地。

上述三种学说都不能根本解决集体土地流转的问题，而且没有解决土地权能混乱的状况。笔者认为：应该合并集体土地与国有土地，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地制度，对现行的土地制度做一次彻底的改革。现有的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰。

新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。

中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更为妥当。土地的所有权属于国家，但是土地的用途还是进行明确区分：农用地、建设用地和未利用地等，甚至可以更加细分。土地的使用权还是可以出让或转让给实际使用人。农村居民还是有权申请宅基地建造房屋，还是向政府部门申请宅基地；农村居民还是可以向政府部门承包土地进行耕种。

之所以将集体土地归入国有土地，主要基于以下几点理由：

1、户籍制度的改革。现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，而且户籍制度严重制约了人口的流动，也存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么现在城镇居民不能买农村宅基地的`问题，就顺利的解决了。

2、城乡一体化发展。中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊。有些地方的农村发展的反而比城市好，也是有的。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过多的重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。将原农村宅基地的30％用于建立集约型的容积率高的农村社区，将剩下的70％的宅基地指标置换为城市建设用地，这也将极大的节约土地，为城市与农村的发展带来新的契机。

3、集体土地与国有土地的界限越来越模糊。随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊，而且从当初的立法而言，国有土地与集体土地就没有本质上的区别。法律规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但是现在由法律规定属于国家所有的越来越多，而且国家根据社会发展的需要，在不断的蚕食集体土地，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。再区分集体土地与国有土地，已经没有必要了。

4、集体土地的价值长期被贬低。集体土地不能自由流转，集体土地的转让价格低廉，集体土地被征收补偿低廉、而且农民个人得到的很少，申请集体建设用地手续复杂等。农民不因为生活在集体土地而感到骄傲，反而觉得政府剥夺了他们土地的权利。经常会看到一些报道：之所以不允许宅基地的转让，是为了保护农民的利益，笔者每次看到这种报道就会非常气愤，其说是为了农民的利益，实际上恰恰剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，还是为了保护其权利吗？能自由流通的财产价值肯定大于限制流通的财产。将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。()其实54宪法将土地的所有权分给农民是对农民最大的恩惠，但是将农民的土地定为集体土地，而且只有使用权，是对农民土地权利最大的剥夺。笔者不主张将土地的所有权还给农民，但是希望将农民拥有的集体土地使用权能有国有土地相同的待遇。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？

我们必须改革土地制度，将集体土地纳入到国有土地中，允许农村土地的流转、使用和建设，在做好规划、管理的基础上，把土地的利益留给农民。而不是沿用原来的土地制度，建设用地必须申请使用国有土地，并将集体土地征收为国有土地后才使用，把土地收益的大部分留给政府，把损失留给农民。政府通常以很低的价格从农民手中强行征收土地，然后几百倍的高价转让给开发商，剥夺了农民的权利。若农民通过出售、出租自己的房屋，可以获得更高的收益。长期以来，中国的现代化仅仅是在城市中孤岛式地发展，以至于外国人感叹：中国的城市像欧洲，农村像非洲。如何改变这一不均衡的状况？措施之一就是学习美国欧洲等发达国家的做法，实行城乡人口双向交流，除了准许农村人员到城市自由择业、居住之外，还允许城市居民到农村买房甚至创业。最终把穷人留在城市，享受廉租房，让富人住在“乡下”，甚至住进别墅。这样，自然会带动在农村兴建条件比较好的幼儿园、中小学、医院等。只要注重耕地保护、环境保护，也能把农村搞得山川秀美。如此城市的房价降下来了，拥堵缓解了，农村的第二产业、第三产业也可以发展起来，农村也就富裕了。城市人口把城市文明带入乡村，农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化。如此美好的画卷，需要统一土地所有权，建立一元化的国有土地制度。我们相信：农村，让生活更美好。

篇7：建立经营性国有资产代表人制度

建立经营性国有资产代表人制度

【内容提要】在公司制作为国有企业理想的制度模式选定之后，建立独立的国有资产代表人制度，已成为决定公司规范运作和国企改革是否成功的重要环节。应以代表理论为依据，通过对国家与企业经营者之间的代表关系进行法理探析，建立国有资产代表人制度的理论模型，并对国有资产代表人的梯次结构和授权环节进行分析和设计，建立和加强国有资产代表人的监督制度。

【摘要题】理论探讨

在我国国有资产结构中，居于相当突出地位的是经营性国有资产，约占80%左右的比例。然而经营性国有资产的市场运作制度一直是困扰我国理论和实务界的难题。我们认为，在国有企业公司制改革过程中，只有从国有资产出资人的代表问题入手，建立国有资产代表人制度，才能解决国企公司化改制中的源头性权利与义务配置问题。

一、构建国有资产代表人制度的理论依据

我们认为，国家作为国有资产所有者及国有企业的出资人，它与企业经营者之间，是一种委任与代表关系，这一代表关系包括以下几大环节，即：(1)从原始真正所有主体 →国家概括性代表主体。国有资产的真正所有者是我国全体人民(法律上应为全体公民更为准确)，由于全体人民无法直接行使所有权，故国家作为权力共同体概括性地、抽象地代表全体人民行使所有权，这样全民所有就转化为国家所有。(2)从国家概括性代表主体→政府统一代表主体。由于国家作为权力共同体，本身也不能直接行使所有权，于是国家必须通过立法授权国务院或地方政府代表国家统一行使国有资产的所有权。(3 )从政府统一代表主体→自然人代表主体。即由政府代表主体以再授权或委派具体的自然人代表，通过自然人代表的意思表示使国有资产所有权的权能得以落实。

国家作为全民所有者的概括性代表，以出资人身份进行投资或参股，与企业之间的关系是出资人(股东)与公司的关系。但企业本身并不与国家构成代表关系。国家作为出资人，其出资行为是一种设立或参与企业的行为，企业一旦设立成功，则依照公司法和其他法律，获得企业法人主体资格，依法享有独立的民事权利能力和民事行为能力。其中完整的经营自主权是企业作为独立市场主体应当享有的法定权利，显然，对于这种权利，我们不能将之理解为企业在代表或代理出资人即国家行使经营权，正如我们不能认为企业是某一个股东的代表一样，企业经营本身不只是代表哪一个或哪一些股东进行经营。国家作为出资人(股东)所享有的权利不是直接表现于或寄托于所设立的企业，企业的经营权本身也不体现股东的具体权利。此时企业本身已成为出资人股权权利实现的请求对象。因此，目前我国理论和立法实践中盛行的国家授权给国有大型核心企业，由其代表国家持股或代表国家行使出资人权利，是与国家作为出资人以及企业作为独立市场主体相互矛盾的。在这里企业既是国家出资与权利请求对象，又是行使国家――出资人权利的股东代表，权利客体与权利主体混集一身，势必造成国家与企业身份的扭曲和关系的错位。

一般自然人股东之所以能使其股权到位而不至于虚置，在于股东不企望企业能代表自己或者把自己的权利授予企业，而是通过自己亲自或者委托他人代表自己，通过直接行使股权中的共益权，以内部参与权或获得企业内部机构的某一职位，或通过监督、建议影响企业经营决策、管理阶层，达到影响或控制企业经营、管理的方向，以期实现股权中的自益权，达到其出资增值的营利目的。同样，国家作为出资人，其股东的权利虽然不便由国家直接行使，但国家作为出资人，可通过委托或委任特定自然人为出资人代表来行使股东的权利，通过特定自然人对企业的内部参与，以使出资人的权利具体化为企业经营者之特定的经营、管理行为。足见，经营性国有资产所有权的实现，有赖于对代表国家行使出资人权利的具体的自然人代表的委任、派出、监管和制衡等相关制度安排以及具体权利与义务的配置。因此，设立国有资产代表人，建立国有资产代表人制度，理顺国有资产代表人与作为出资人的国家之间的代表关系，是决定经营性国有资产之市场运行效率和安全的源头性制度环节。

所谓国有资产代表人制度，是指以国有资产所有权行使的代表论为理论依据，把国有资产出资人、监督人具体责任到人，通过创设国有资产出资人代表和国有资产监管代表，由其分别行使国有资产的出资人(股东)和国有资产监管的相应职能，以保证国有资产出资人主体到位、监管有力的新型国有资产经营、监管制度。创设国有资产代表人制度，是国有资产所有权性质决定的，是法人制度在经营性国有资产所有权领域的具体运用，符合我国政治经济制度，适合于国有资产运行的现状。

1.国有资产代表人制度符合我国国有资产所有权的特点。国有资产所有者的虚拟属性，使国有资产的所有权与一般自然人的所有权不同，不能通过其真正的所有人来行使，从而决定经营性国有资产所有权在行使时具有间接性、抽象性。国有资产所有权的这种抽象性和间接性，如不明确具体的代表予以具体化，其具体的权能就无法转化为现实法律关系中的权利享有与义务承担，创设国家所有权的制度目标也就会落空。再者，作为代表人民行使所有权的国家，依照法律取得所有者的资格，所有人委托他人代为行使权利，所有人依法有权委托代表人行使其经营权和监管权，(注：这里所说的经营权与我国特指的全民所有制企业对国家授与其经营管理的财产享有的经营权不是一回事，前者是指企业经营者经营企业的全部权利的集合。)此乃所有权人之法定而不容质疑的权利，因此在国家不便直接行使其所有权时，委托特定自然人代表行使其具体权能是所有权理论所容许的。

2.国有资产代表人制度是法人制度在国有资产所有权领域的具体运用。法人作为依法具有民事权利能力和民事行为能力并能独立承担民事责任的社会组织，拟制的人格属性决定其本身不能直接表达其意思并从事具体的行为。法人的意思表示以及权利的行使是由法人的机关来实现的[2](P.29、293)，即由自然人组成的与法人的设立同时产生的形成法人的意志并指挥法人活动的领导机构来进行的。换言之，法人的意思最终必须通过法人机关的特定的自然人来行使。但法人机关本身并无独立的法律人格，不过是法人的内部机构，“法人的机关，为法人组织体之构成部分，故机关与法人的关系，为部分与全体的关系，此与代理关系不同。”[2](P.144―145)作为法人机关成员之特定自然人与法人本身的关系，是一种职务、业务上的代表关系，法人机关中的特定自然人基于特定的能代表法人的岗位或职务所为的对外民事行为，应为代表行为，适用代表责任[3]( P.334―350)。同样，作为国有资产所有者代表的国家，其意思表示和权利行使也具有与法人基本相同的属性，(注：正是在这个意义上，西方法学界将国家称为公法人。)国家以立法形式并通过具体的选任制度确定特定的自然人行使国有资产所有权之权能，该自然人则依法获得这一具有特定的职责和权利的代表人资格，即代表权资格，依法享有代表国家和政府行使国有资产经营、监管等方面的权

利。

3.国有资产代表人制度是我国宪法上的人民主权原则在经济民主领域的具体体现。人民主权原则作为现代民主国家构成的基石，其中，国家公权力来自于人民是这一原则的核心，以代表机制作为国家公权力行使的基本途径是现代国家实现人民主权原则的惯常做法，反映在我国宪政上，即以人民代表大会制度为我国之根本政治制度，国家的一切权力均来自于人民的委托授权，而国家权力的具体行使又是基于人民或人民代表的选举、授权，由具体的国家公职人员代表国家实则代表人民行使治理国家、管理社会事务的权力。反映在经济民主上，即国家代表全体人民享有对全民财产的所有权，其所有权的行使也必须借助于代表机制才能实现，也就是国家通过立法委托授权，赋予特定的自然人代表国家以出资人的身份依法对国有资产进行管理和经营。

4.国有企业市场主体资格独立的需要。把国有企业推向市场，使其具备独立的市场主体资格，是我国国有企业改革的主要目标。在计划经济时代，全民所有制企业由国家直接控制或经营，自然谈不上独立主体资格，实际上也不需要这种资格，而在新的国有资产授权经营制度下，(注：关于授权经营制度，按照《全民所有制企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及相关政策和学者们的解释，即为国有企业对国家授予其经营的国有资产享有占有、使用和依法处分的权利。但这一释义和理论本身有其固有的缺陷。如前所述，国家本为国有资产之出资人，其出资行为在法律上即为设立企业或对已成立的企业之参股行为，从法律规定的条件和法定程序来看，企业能否获得民事主体资格，应以是否符合企业设立条件并是否按法定程序进行资格登记为判断标准，这与国家是否授权以及授权大小、类别等并无必然联系。而依授权经营理论分析，如国家授予了特定企业以经营国有资产的权利，则该企业依法享有独立主体资格和经营国有资产之权，如果没有授权，则企业的地位作何断定，似乎成了难以解答的疙瘩。)由于没有解决企业经营者的法律地位问题，即企业经营者的代表性问题，使企业以及企业经营者犹如脱缰的马或失控的风筝，最终往往导致企业经营者行为的无序和自利化。在这里，公权力主体的身份不允许国家去直接参与企业管理，但作为国有企业的出资人，国家又不能对其出资在授权企业经营后就不见下文，更不能放任不管。在这种两难处境下，最好的解决途径是通过代表机制，委派自然人以出资人代表的身份参与企业经营管理，这样既可避免国家对企业的直接干预，又可借助其派出的自然人代表达到体现出资人意志，而企业又不因此丧失其主体的独立性和权利的完整性。

以代表论为法理基础的国有资产代表人制度，在其构建过程中，应当考虑以下几个层面的问题：

第一，建立立法授权模式，解决源头授权到位、合法的问题。国有资产所有权本质上是国家代表全体人民依法行使所有权，而国家这一权利基于“主权在民”的法治原则。 (注：在这种情形下，国家对国有资产享有的是权利而不是权力，万万不可将之混淆。) 目前我国现有国有资产方面的立法，均为国务院或国务院部委制定，且均授权国务院代表国家统一行使国有资产所有权，实为自己授权自己或下级授权上级，显然不符合法治原则的基本精神。因此，必须首先由国家权力机关以国家立法形式，授权政府代表国家行使国有资产所有权，使政府依法取得授权的依据。

第二，根据我国国有资产的分布现状，建立由政府对国有资产代表进行分级授权的制度。目前我国国有资产所有权制度基本上依照“国家统一所有，政府分级管理”来设计，即原《国有企业财产监督管理条例》第5条、第6条规定的“国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权”，“在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理。”这一制度设计忽视了我国国有财产所有权分级代表行使的现实性。实际上，地方政府监管下的国有资产已具有相对的独立性，已经形成为相对独立于中央政府监管下的国有资产的财产类别。因此，在解决国家立法机关合法授权的同时，应同时授权地方政府有权代表国家行使国有资产的所有权，由其直接对国有企业委任、派出国有资产代表人，以减少政府授权的级阶。

第三，减少授权环节，授权代表一步到位，具体到人。为了减少代表制度不必要的中间环节，人为增加代表成本，政府依据国家法律，在确立国有资产代表人时，应当授权具体的自然人代表国家行使国有资产出资人的权利，它与现行的国有资产授权经营体制不同，后者是授权给具体的法人机构或组织经营特定国有资产或持有国有股。国有资产的出资人权利具体由自然人代表来行使，有以下几大优点：一是可以减少授权环节，节省授权成本。二是有利于通过严格的责任制度来监督、约束自然人代表的经营行为。三是授权自然人代表，有利于国有资产代表人制度与现行企业内部制度的衔接。国有资产代表人是代表国家或政府行使国有资产出资人的权利，在未公司化的国有企业或国有独资企业里，这一代表可以通过职工代表大会的选举机制或通过设立董事会，进入企业的领导机构；在股份制企业内部则可通过股东大会的选举机制进入公司董事会或监事会。而相反，如授权法人机构代表行使国有资产出资人的权利，则法人要么以其现有法定代表人来行使，要么授权其他自然人代表行使，这样容易出现法人代表人制度与国有资产代表人制度相互间的冲突，不利于现有企业制度的良性运作。(注：按现在政策和学界通说，应授权现有国有重点企业代表国家行使国有资产经营权或国有资产出资人的权利。对于全部资产均为国有资产构成的国有独资企业，由其代表国家行使国有资产出资人的权利，除存在法人代表制度与国有资产代表人制度之间的冲突之外，尚不存在不同资本利益之间的冲突；而如国有资产仅为控股或参股的具有国企背景的企业，由其代表国家行使国有资产出资人的权利，则不惟存在法人代表制度与出资人代表制度的冲突，而且还存在不同资本权属之间的利益冲突，因此授权国有重点企业代表国家或政府行使国有资产出资人权利，与企业出资人制度和企业法人主体资格制度是极不相容的。)

第四，按其权能属性，实行分类授权，分类代表。经营性国有资产所有权权能在具体运行过程中，主要由两大类权能构成：一为所有权权能在经营环节转化为股权的运行；二为对具体经营者经营行为的监督管理。这两大类权能是相辅相成的。因此在制度设计中，应分别设置代表国家行使国有资产经营、管理的出资人代表(国有董事)和代表国家这一出资人代表对国有董事进行监督管理的监管代表(国有监事)。国有董事代表国家行使国有资产经营决策权，国有监事则代表国家或国家特定机构行使对经营性国有资产的出资人代表和其他企业经营者的监管职能。

综上所言，我们认为，在具体构建国有资产代表人制度的过程中，应变现有的国有资产授权经营制度为：由国务院向国有独资重点大型企业或国有控股、参股企业委任、派出一级国有资产出资人代表(国有董事和国有监事)；现有地方管辖的国有企业，具体可以参照国家委任、派出的一级国有资产代表人的做法进行。(注：我们认为地方国有企业应纳入国有资产代表人制度的视野，但地方国有企业应止于哪一级，学术界存有争议，我们认为，地方国有企业应以省级为主，地市级可以保留少量公益性国有企业，县

级一般不应拥有国有企业。)然后由全资国有企业对其再投资企业或持有国有股的子企业委任、派出二级出资人代表或国有股权代表。(注：非全资的国有企业向再设立的企业派出的自然人代表不是国有资产代表人而是企业的代表人。其实，全资的国有企业(它与国有独资公司不是同一概念)向其子企业派出的代表也是企业的代表，但由于全资国有企业的全部出资都是国有资产，因此，其向子企业派出的股东代表也可以称为二级国有资产代表人。)对于国家而言，只需向全国有影响的若干个特大国有企业派出一定数量的一级国有资产的代表人，国家监督管理的对象和范围可以大大缩小，管理、监督层级由多级变为一级，监督、管理对象由企业变为国有资产代表人，如此，国家对国有资产的市场运作的监控力将明显增强，国有资产的所有权的实现也就不至于再停滞于理论上的空谈。

二、一级国有资产代表人制度构建的授权环节

(一)第一环节：国有资产代表人授权、委派主体的法律定位

国有资产代表人授权、委派机构的主体应归属于谁，是建立国有资产代表人制度首先必须解决而不能回避的一个问题。对此我国现行立法，无论是适用于国有企业国有资产管理的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有企业财产监督管理条例》以及后来取代它的《国有企业监事会暂行条例》，还是适用于股份制企业的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，均确定国家所有、国务院代表国家行使国有资产所有者的职能，对国有资产或国有股权，实行在国务院统一领导下，由国有资产管理部门(现行国有资产管理局之部分职能被归并财政部)专职管理、分级负责的管理体制。具体而言：(1)以立法主导新的国有资产代表人授权、委派主体。即由全国人大或其常委会通过专门立法，授权国务院或地方政府(省级或地市级)作为委任、派出国有资产代表人的法定主体，从而使国务院或地方政府在行使国有资产授权委派职权时有充足的法律依据。 (2)由国务院或地方政府设立专门的国有资产代表人管理工作部门。首先，通过人大立法，中央由国务院作为行使国有资产所有者的代表，依法对具体国有企业委派一级国有资产代表人。其次，提高现有国有资产管理部门的行政级别，扩大其工作范围，在国务院之下设立统一、集中行使国有资产管理职能的跨部门的国有资产管理委员会，剥离其他部委有关国有资产管理方面的职能。新的国有资产管理委员会为国务院管理经营性和其他国有资产的法定机构和工作部门，具体负责国有资产代表人驻派企业的确定；国有资产代表人的授权、委派方案的制订；国有资产代表人的遴选；监管制度设置以及相关人员派选等方案的制订。再次，为了使国有资产管理委员会有更高的运行效率，可以在拟设立的国有资产管理委员会之下设立国有董事总署和国有监事总署，作为依法对国有资产代表人管理的日常工作机构，负责对国有资产代表人的日常管理工作。地方政府一级国有资产代表人的委派可以参照中央的做法。

(二)第二环节：一级国有资产代表人派驻对象的确定

一级国有资产代表人的委派对象，对中央来说是国有重点大型企业，包括以下几种情况：(1)原有国有大型核心企业，这一类企业是计划经济时代国家投资设立的企业组织，是国民经济的支柱力量。(2)原国务院行业经济管理部门，通过政府机构改革和职能的转变，改为行业总公司，如中国纺织工业总公司、中国有色金属工业总公司等。(3) 国务院根据国民经济发展的需要，投资设立的重点工程以企业形式运行的，如长江三峡工程开发总公司、大亚湾核电站等。(4)国务院根据国家宏观调控的需要设立的国有投资机构和国有控股公司，如国务院为适用企业“债转股”的需要，设立的长城、信达、东方、华融四大金融管理公司。(5)国务院根据原国有企业的关联性在原有国有关联企业的基础上，组建新的企业集团或集团总公司。

国有重点企业的资产结构与组织制度对国有资产代表人的委派有一定的影响。我国国有企业的内部领导体制，目前主要有三种形式：一是传统的未改组的国有企业即全民所有制企业，按《企业法》实行厂长(经理)负责制，其中职工代表大会对厂长(经理)有选举、复决的权利；二是国有独资公司，实行董事会领导制，并另设监事会对董事会之经营行为进行监督；三是普通股份制企业，实行股东大会、董事会、监事会三权制衡的内部治理体制。我国国有企业内部组织的领导体制，直接影响到国家委派的国有资产代表人的地位和职权范围。但随着我国国企改革不断深化，董事会体制也必将成为国有企业之内部治理结构的主要组织形式，它表明了国家向国有企业委派的国有资产代表人也将以委派国有董事为主。同时又考虑对国有董事制衡的需要，在董事之外另行委派监事，也是国有资产代表制度运行的一个重要方面。

(三)第三环节：国务院或地方政府对企业委派一级国有资产代表人

国务院对投资设立或持股的企业委派一级国有资产代表人是国有资产代表人制度最为重要的一环。国务院对国有企业委派的一级国有资产代表人按职能主要有国有资产出资人代表和国有资产监管代表，这里重点讨论国有资产出资人代表――国有董事的委派问题，(注：以下为行文方便，特将出任国有企业董事、监事的国有资产代表人非严格地分别称为国有董事、国有监事。)根据前面对驻派对象的不同内部组织制度背景的分析，我们可以把国务院对投资设立、授权经营的企业委派一级国有资产代表人分为以下三种情况：(1)对未改制的国企，根据《企业法》规定的厂长、经理负责制，可根据职工选举结果，再经授权委任当选的厂长、经理及其组成人员为国有资产代表人，或者通过授权、委任特定候选人交由职工代表大会选举决定，再予以正式委任。(2)对国有独资企业，根据我国《公司法》第66条规定，国有独资企业不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权公司董事会行使股东会的部分职权、决定公司的重大事项。国务院对授权经营企业委派的一级国有资产出资人代表实则是委派国有董事。国有董事和其他独立董事组成董事会，按委任或经选举，产生董事长，董事长无特殊权利。(3 )对普通股份制企业，根据股份制企业内部机构的设置，国有资产代表人主要是以股权代表的身份出现，国家也主要通过对国有董事和国有监事的委派以实现国有资产出资人的权利。但是，与国有独资公司董事的委任不同，普通股份制企业的国有董事的委派具有间接性，国家委派的国有资产代表人只有通过公司内部权力机关――股东大会的选举，才能合法地进入公司董事会或监事会，因此股份制企业的国有董事或国有监事实为国务院依照公司法和公司章程委任的经公司股东大会选举程序确定其董事身份的国有资产代表人，这种国有董事的委任首先表现为国有股东代表的委任。

三、二级国有资产代表人委派的授权环节

二级国有资产代表人的委派是指在一级国有资产代表人的委派之后，国家投资设立的全资国有企业(而非国有独资公司)把特定国有资产以国有股份的形式，设立独资子企业或向股份制企业进行再投资和

参股，该国有企业作为国有股的持股主体，依照公司制度，有权向其设立的独资子企业或参股的股份制企业委派国有股权代表人，因此，二级国有资产代表人的委派实则为二级国有股权代表人的委派问题。二级国有资产代表人的委派的授权环节，主要包括：(1)国有股二级持股主体的归属问题。(2)二级国有股权代表人的委派及其管理。

1.关于国有股二级持股主体的归属问题。

我们认为，国有股二级持有主体的归属以及二级国有资产代表人的委派、任命源于一级国有资产代表派驻的企业的转投资和再持股，而只有当企业的转投资和再持股具有国有资产或国有股份性质时，才发生二级国有资产代表人的委派和任命问题，因此，二级国有资产代表人的委任、派出是否必要，实际上取决于一级国有资产代表所驻企业的资产结构以及由此而形成的再投资与再持股性质。它具体可以分为以下两种情形：(1)一级国有资产代表人所驻企业的全部资产为国有资产构成，它包括未改制的国有企业、国有独资企业以及全部股份由分属于不同国有投资部门投资形成的有限责任公司和定向募集的股份有限公司。在此种情形下，一级国有资产代表人所驻企业的再投资和再持股则可视为具有国有出资性质，无疑，为了行使投资人和持股主体的'权利，就发生这些企业向其投资或持股企业委任、派出二级国有资产代表人的问题。(2)国有资本或股份仅为一级国有资产代表人所驻企业的全部资本或股份之一部分。如这些企业把其所支配的财产用于再投资或再持股，其性质则不再具有国有出资性质。此种情形下，只发生企业法人委派法人股代表问题，而不发生二级国有资产代表人的委任与派出问题，尽管两者的委派路径、程序具有相同性，但由于企业资产构成背景的源头因素，决定了二级国有资产代表人的委派主体，只能是一级国有资产代表人驻在的且全部资本由国有资本构成的国有企业。目前主要是以国有独资企业以及由多个国有出资人设立的具备国有性质的股份公司，因而，二级国有股的二级持股主体资格应归属于它们。

2.二级国有股权代表的委派。

国有股二级持股主体对国有股权代表的委派，受制于国有股所在公司之内部治理结构的设置，现代公司股东大会、董事会以及监事会这一权力运作机构的互相制衡关系，决定国有股持股主体对国有股权代表之设置形式也必须符合公司内部制衡机制的安排，特别是应通过对国有董事和国有监事这两种国有股权代表的分别委派，使国有董事、国有监事分别行使国有股股东的经营决策权和监督权。

四、国有资产代表人的监督制度

完备的国有资产代表人的监督制度，乃是保证国有资产代表人权利之正当行使、义务切实履行以及职责之严格恪守的关键，因此在理顺国有资产代表人的两级代表授权环节之后，合理设置国有资产代表人的监督制度，则成为避免国有资产代表人制度重走原有国有企业法定代表人制度老路的必要条件。我们认为，设立国有资产代表人监督制度，除有赖于通过财产登记、审计与监察、独立董事与监事的委派与推荐以及优胜劣汰的进退机制等外部监督机制进行外部监督之外，还应创立独立的国有资产监管代表人制度，以形成国有董事和国有监事这两种代表人的平行监督和相互制衡的内部制约机制。

平行监督的基本思路是鉴于现有国有企业领导人权力的过分集中造成其权力滥用，并针对目前存在的对国有企业领导人的多元监督体制的缺陷，把对国有资产代表的监督纳入到国有资产代表人制度，即把国有资产代表人分设为国有董事和国有监事，即国有董事为行使国有资产出资人之经营决策权代表，国有监事为行使国有资产出资人之监管权代表，通过国家对国有董事与国有监事的分别委派，使其相互监督和相互制约，并与国家另行委派的独立董事、独立监事以及职工选举的职工董事和职工监事，形成共同制衡国有董事的监督格局，其中国有监事的重点在于对国有董事进行监督。

现有国有资产监管制度的制度安排主要有任期经济责任审计制度、稽察特派员制度、外派监事会制度等。从现有的这三种监管制度的职责范围和具体运行来看，任期经济责任审计制度是根据国有资产代表人委任状及相关法律确定的任期责任制，对国有企业领导人实行的具有行政作用的财务监督，有其独特的价值。但是从稽察特派员制度和外派监事会制度的具体制度功能和运行来看，尚存在以下一些值得探讨的问题：(1)这两种监管制度实际都是国有资产监管代表人制度，稽察特派员制度和外派监事会制度从其监督的对象(国有重点大型企业)、监督的重点(财务监督)、监督职责的范围(法律法规规章的实施情况、财务状况、国有资产营运状况和企业负责人的经营行为)是基本相同的，说明这两种制度实际都是属于国有资产监管代表人制度，而且，《国务院稽察特派员条例》第18条的规定也说明这两种制度的制度功能是相同的。但是稽察特派员与外派的监事会的管理路径则分别由不同的机构行使，且分别适用《国务院稽察特派员条例》和《国有企业监事会暂行条例》，因而造成这种实质功能相同的监管代表制度因法律边界的模糊和管理部门的不统一而发生冲突。(2)这两种监管制度均是外生的，这种外生的监管制度本身在运行中有着两大障碍：一是如何充分地获得被监管企业及负责人的相关内部信息，这是监管制度能否有效特别是有针对性的前提，尽管《国务院稽察特派员条例》和《国有企业监事会暂行条例》均授权稽察特派员、监事会成员派员出席企业有关会议，但这种法律选择性规定授予的是稽察特派员或外派监事的权利，这种权利没有相应的企业内部制度机制如会议通知程序等予以有效保障。二是如何与企业内部的监督机构诸如职代会、股东会、监事会、相关党组织的纪检机构进行协调、互动乃至衔接而不至于发生冲突，目前我国法律上未予明确规定，而全赖他们在实际运作中与企业具体的内部监督机构的磨合。这两大障碍如不解决，就难以使国有资产外部监管到位，从而造成国有资产监管资源的浪费和监督的负效益，它与国有资产监管制度的设立目的是相悖的。(3)适用范围有限，特别是关于外派监事会，它只适用于未改制的国有企业或国有独资企业，而对有国有企业背景的股份制企业则不能与其内部监事会形成契合力量。

为解决上述制度中存在的问题，特别是为了使国家派入的监管代表人与企业特别是公司化改制的企业之内部监督机构的良性对接，我们认为，在进行制度设计时，应既充分行使国有资产监管权，又必须照顾企业本身的独立性，对现有国有企业外派和内生的监督制度作通盘考虑，进行一体部署，将之纳入到国有资产代表人制度的框架内，具体可作如下考虑：(1)合并现有向国有重点大型企业派出的稽察特派员和监事会，统一改为国务院委任或派出稽察监事或国有监事，赋予国有监事以相当于现有稽察特派员相同的权力，并明确其监管国有董事的职责范围及监管目标，使之与前述的国有董事制度相对应。(2)通过立法衔接，利用现有的《企业法》和《公司法》规定的内部治理机构组建程序，使委任或者派出的国有监事通过企业内部制度，以合法的程序进入企业内部监督机构，成为企业内部监督机构的负责人或主要成员，使国有监事利用公司内部监事机构的制度优势，通过出席、列席参加股东大会、董事会、监事会、职工代表大会，以充分地获得有关企业、国有董事

或企业负责人的相关信息。(3)充分发挥国有企业或有国有股份公司职工监事的作用，使国有监事和独立监事、职工监事相互配合和协调，发挥稽察监事或国有监事的职权优势、职工监事的民主监督优势和独立监事专业监督优势，以提高企业内部监督机构对企业领导人、企业经营人员和企业经营状况的整体监督效益。 (4)完善现有稽察特派员和派入监事会成员的职务、亲属回避规则以及资格限制，并对其任期制、回避制作出具体规定，其中职务回避应当符合国有董事与国有稽察监事分设制衡的要求。(5)严格国有监事的责任制度。应建立国有监事的双重负责制：其一，国有监事作为代表国家行使国有资产监管职能的代表人，应当对委任、派出的国务院或特定机构负责并报告工作，怠于职责、疏于注意、或违法违纪而未履行监督职责或未完成监管责任目标的，应承担相应的行政及赔偿责任；其二，国有监事作为国有股所在公司之监事会的负责人或主要成员，应当对全体股东负责并向其报告工作。国有监事如因怠于职责，疏于注意或违法、违章而使国有出资人利益遇到重大损失的，应承担相应的民事责任。

按照上述制度构想建立起来的独立的国有资产监管代表人制度，有利于明确现有国有资产管理职责的部门归属，理顺国有资产监管代表人授权、委派、派出的路径，消除现有不同监督制度之间互不协调和相互冲突的消极现象，无疑有利于充分发挥国有资产监管代表人的作用，提高国有资产监管制度的监管效能。

【参考文献】

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篇8：建立指导员制度动员大会讲话

建立指导员制度动员大会讲话

同志们:

根据省、市委的要求，从今年起，向全县每个建制村和镇辖社区各派驻1名新农村工作指导员，并以乡镇为单位组建社会主义新农村建设工作队，全面建立新农村工作指导员制度。县委、政府对这项工作十分重视，及时成立了选派新农村工作指导员领导小组，出台了选派工作实施意见，采取有力措施，按照要求选派干部,在很短的时间内就完成了新农村工作指导员的选派工作。共选派新农村工作指导员161名，其中省选派8名，市选派20名，县直机关74个单位选派81名，乡镇选派52名。市直单位派驻我县的20名新农村工作指导员将在市委农村工作会后到我县有关村报到，省直单位派驻的8名工作队员已于3月15日到达我县，并参加今天的动员会。在此，我代表县委、政府及全县71万人民群众对省直机关到我县指导新农村建设的8位同志表示热烈的欢迎，向成为全县首批新农村工作指导员的同志们表示热烈的祝贺并致以崇高的敬意！向长期战斗在基层工作第一线的全体干部和同志们表示衷心的感谢！

新农村工作指导员职责重要，使命光荣。为了使大家对新农村工作指导员制度有个全面的了解，较快地适应这个全新的工作岗位，有效地开展驻村指导工作，县委、政府决定，在县委农村工作会议期间，召开新农村工作指导员培训会。今天上午，县委组织部和相关部门已组织对选派的新农村工作指导员进行种植业、养殖业和安全生产知识培训，下午在这里召开动员大会，目的是进一步统一思想，安排驻村工作。下面，我讲三点意见：

一、充分认识建立新农村工作指导员制度的重要性，切实增强当好新农村工作指导员的责任感和使命感

近年来,县委切实加强对农业农村工作的领导，全县农村经济发展明显加快，农民收入明显提高，社会各项事业明显进步，农村面貌有了较大改善。但是也应该看到，由于基础薄弱，全县农业和农村经济的发展仍然处在艰难的爬坡阶段，新农村建设工作任务繁重，农业农村工作仍然存在增效难、增收难、任务重、矛盾多、基层政权建设和组织建设亟待进一步加强等问题。选派新农村工作指导员驻村入户指导工作，就是要推动乡（镇）、县直机关和各部门真正进入“三农”工作主战场，把管理和服务职能向农村延伸，帮助农村干部，指导农村工作，解决一些农村基层干部难以解决的问题，推动农村经济和各项社会事业更好更快发展。

（一）建立新农村工作指导员制度，是解决“三农”突出问题、推进农村经济社会发展的重大举措。以来，中央连续下发了四个1号文件。20中央1号文件突出农民增收，中央1号文件突出农业综合生产能力建设，中央1号文件突出社会主义新农村建设，20中央1号文件突出发展现代农业。四个“1号文件”，充分表明了党中央对“三农”问题的高度重视，体现了党和政府实践“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”的宗旨。改革开放以来，**经济社会发生了重大变化，实现了传统农业社会向现代工业社会、基本温饱向总体小康的跨越。随着工业化、城市化、市场化进程的不断推进，农村经济社会发展中的一些积累性、深层次问题也逐渐凸显出来。这些问题主要集中在五个方面：一是农民收入增长缓慢，城乡差距还在拉大，农业仍然是弱质产业，农民仍然是弱势群体；二是农村集体经济薄弱，大部分村是“空壳村”，集体资产保值增值难度大；三是农村生活环境比较差，农村社会事业相对落后；四是村级班子还不够坚强，农村不稳定因素在增加；五是农民转产转业比较困难，社会保障问题比较突出。解决这些问题，不能就文件转发文件，就会议落实会议，必须把中央的大政方针与本县、本乡镇的具体实际结合起来，必须加派力量深入基层调研指导，吃透县情乡情村情，提出真知灼见。全面建立新农村工作指导员制度，选派优秀党员干部到农村驻村工作，是省委、市委、县委及各级政府贯彻中央“1号文件”精神，重视“三农”、支持“三农”、服务“三农”的重要举措，有利于促进党和政府农村工作方针政策沉到基层、落到实处，是推进农村经济社会发展，增加农民收入，提高农民生活质量，维护农村社会稳定的现实需要。

（二）建立新农村工作指导员制度，是创新农村工作机制，加强农村基层组织建设的重要保证。农村基层党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心，是党在农村全部工作和战斗力的基础。基础不牢，地动山摇，农村基层党组织的状况如何，事关“三个代表”重要思想在农村的贯彻落实，事关农村改革发展稳定大局。这些年来，特别是通过“先进性教育”活动的深入开展，我县农村基层的战斗力、凝聚力不断增强，整体水平有了明显提高。但是，一些地方村“两委”关系不协调，党员年龄老化、能力弱化，农村基层党组织后继乏人等影响农村基层组织建设的深层次问题还没有从根本上解决。很多农村老党员思想、作风非常好，但生活非常贫困，自身不能脱贫致富，如何在社会主义新农村建设

中当好致富带头人，党的先进性又如何体现。任何组织都是由个人组成的，只有组织成员先进了，组织的先进性才体现得出来。在城乡一体化和基层民主政治推进过程中因农村党员干部素质不高、作风不正、办事不公，村级民主制度不全、执行不严等因素引起的矛盾特别是上访还比较突出。近几年的上访，除了征地拆迁、资源开采造成的地质问题、环境问题外，就是反映基层干部的处事不公，反映基层干部的问题。建立新农村工作指导员制度，有利于促进基层组织建设，增强基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力，夯实党在农村的执政基础，更好地推进农村改革、发展和稳定的机制创新。

（三）建立新农村工作指导员制度，是推进各级机关转变作风、加快城乡经济社会协调发展的重要措施。统筹城乡经济社会发展是各级党委、政府和各级各部门的重要职责，如果工作和政策落实不下去，仅靠农民的积极性，其结果是难以从根本上解决“三农”问题的。当前，我们正在开展的“四下乡”活动、“万元增收计划”、“三村四化”新农村和“一文化三体系”建设等工作，正在深化的农业产业结构调整和现代农业发展，这些工作都要靠各级各部门增加投入，要靠各级各部门形成合力，才能取得实质性进展。建立新农村工作指导员制度，通过让各级各部门的机关干部深入到基层，体察民情，加强沟通，干部才能体会到基层的办事难，才能体会到机关改进作风、提高效率的必要性，才利于改进机关工作作风，增进与基层的'感情与群众的感情，提高机关工作效率。同时，选派新农村工作指导员，有利于把各单位优秀人才输送到农村，使发展项目和资金向农村倾斜，并带动各级各部门以实际行动关注农村、支持农业、关心农民，形成推动“三村四化”新农村建设的强大合力，特别是在县直部门74个单位选派81名干部到重点村任新农村工作指导员，有利于推动全县一些地方发展还相对滞后、农民增收缓慢、社会事业比较薄弱、社会问题越来越凸显、建设发展任务重等问题的解决，从而促进农村乃至全县的社会和谐进步，有力促进社会主义新农村建设。

（四）建立新农村工作指导员制度，是培养锻炼年轻干部，促使干部熟悉基层、增强群众工作本领的有效途径。在实践中培养锻炼干部是我们党的一个好传统。年轻干部视野开阔、思想活跃，有强烈的进取精神，这是优势所在，希望所在。但在机关工作的干部，对农业、农村和农民群众往往缺乏深入了解，缺乏深厚的感情。长期在机关工作，缺少基层的实践锻炼，也不利于干部的成长。农村是一个广阔的天地，是一所没有围墙的学校，也是当前诸多矛盾的集合点，机关干部到农村担任工作指导员，有利于深入一线、了解农村、熟悉农业、关心农民，从而提高理论与实际相结合的水平，增强分析和解决实际问题，做好群众工作特别是驾驭各种复杂局面的能力。我们现在一方面公务员队伍聚集了一定的人才，另一方面是机关干部对基层不了解，很多时候往往空谈无果。毛主席说过“实践出真知”，直接经验虽然成本高，但效果好，从书本学习知识非常重要，但仅靠从书本学习的知识是不能从根本上解决生产生活中的困难和问题的，只能掌握一些手段和方法。所以要增强分析和解决实际问题的能力，特别是驾驭各种复杂局面的能力，一定要让干部深入基层，了解实情，增强能力，尤其是年轻干部，如果没有这一课，怎么能结合民情，结合国情做好工作。选派农村工作指导员一方面是切实解决“三农”问题，更重要的是培养党的事业的后继接班人。各级各部门一定要提高认识，高度负责，认真对待。下去的同志也要统一思想认识，明确既是工作需要，也是组织对干部的培养锻炼，更是一种考验。同时，实行新农村工作指导员制度，可以使干部增加与农民相处的机会，近距离感受农民的善良淳朴，陶冶高尚的思想情操，增进干部与广大农民群众的感情，培养干部吃苦耐劳、无私奉献的精神，丰富干部的阅历和人生经历，改善干部的知识结构，造就一支体察民情、尊重民意、珍惜民力、从政为民的高素质干部队伍。因此，大家一定要把思想和行动统一到省、市委和县委、政府的决定上来，切实增强当好新农村工作指导员的责任感和荣誉感，斗志昂扬地投入到新的工作岗位中去。

二、不辱使命，不负重托，出色完成新农村工作指导员的各项任务

（一）明确职责，当好“七大员”。指导员到农村究竟干什么，是我们选派起来的161名新农村工作指导员最为关心的问题，也是实行新农村工作指导员制度的重要内容。概括起来讲，指导员的职责任务就是七句话42个字，即：“政策法规宣传、村情民意调研、矛盾纠纷调解、富民强村服务、安全生产督查、民主制度监督、组织建设督导”。所以，大家下去以后，一定要在乡（镇）、村两级党组织的领导下，坚持当好“七大员”：一是当好政策法规宣传员。要充分利用基层组织活动场所等农村各类宣传阵地，宣传党在农村的各项方针政策、国家的法律法规和《云南省农村工作守则》；宣传贯彻上级党委的重大决策，督促各项政策措施的贯彻落实；引导农民转变思想观念，增强发展意识、民主意识和法制意识。当前，要重点宣传好党的十六届四中、五中、六中全会和年中央1号文件精神，宣传好省第八次党代会、市第三次党代会以及县委工作会议精神，把上级政策法规宣传到村、到户、到人，使广大农民群众知晓、熟悉、理解上级政策法规，督促有关政策法规在农村的贯彻执行。二是当好村情民意调研员。要深入了解和掌握农民生产生活状况和农村热点、难点问题，总结各村创造的新做法、新经验；积极做好调查研究，及时反馈基层干部群众对党委、政府的意见、建议和要求，加强信息沟通。在调查研究的基础上要切实帮助所在村理清经济社会发展思路，明确发展重点，因地制宜，制定发展规划，不准搞强迫命令。下去的同志不一定都熟悉农业农村工作，不一定熟悉基层工作，也不一定熟悉经济工作和党建工作，如果在基层不深入调研，搞强迫命令，制定不符合实际的发展思路，最后误导和损害了农民的利益，这是绝不允许的。三是当好矛盾纠纷调解员。随着工业化、城市化进程的加快，利益格局的不断调整，农村的各种矛盾纠纷特别是由于土地征用、拆迁安置、社会保障、村级财务管理等问题引发的矛盾纠纷日趋增多。如果这些纠纷、矛盾调解得好，化解在一线或萌芽状态，我们就能赢得工作的主动权，有效地保持农村社会的稳定和发展；如果化解得不好，矛盾激化，就会妨碍农村的稳定和发展。因此大家驻村后一定要随时了解掌握村里各种动态信息，了解掌握群众关心的热点难点问题，及时化解各种矛盾纠纷，妥善处理农村突发性事件；协助农村抓好安全生产、社会治安等工作，维护农村稳定，包括政治稳定、社会稳定、治安稳定和人心稳定都要处理好，特别是要把防范工作搞好，注意抓早、抓小、抓苗头，把问题解决在始发阶段。四是当好富民强村服务员。抓好农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。要以“两校进村”活动为载体，帮助农民提高就业技能，开展扶贫帮困等工作；帮助和引导农民调整产业结构和劳动力结构，培育农民收入和集体经济的增长点；帮助指导推进实施“一计划三工程”，建设“一文化三体系”，发展农村经济，增加农民收入，构建农村和谐社会。当前，城乡二元结构矛盾突出，农村发展缓慢，基础较差，自然条件差，社会各项事业不配套等都是摆在眼前的客观问题。县委政府反复调研，结合社会主义和谐社会构建，今年财政将投入9819万元抓教育，对县直6所中学和刘家湾中学进行改扩建，解决高中阶段毛入学率低等瓶颈问题，一方面抓基础教育；另一方面，投资1.5亿元建设职教中心。五是当好安全生产督查员。督促村（居）委会认真抓好安全生产各项法律法规和制度的落实，建立健全安全生产监督体系，制定和完善各类应急预案，积极预防和妥善处理各种公共安全事件。加强教育、严格管理、强化监督，真正把安全生产的各项措施和责任落到实处。去年发生的“11•25”事故，损失惨重，性质恶劣，影响极坏，教训深刻，直接间接经济损失巨大。所以在安全上大家一定要引起高度重视，包括各种社会矛盾的排查处理。六是当好民主制度监督员。监督村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项民主制度的执行；监督和规范党务、村务、财务公开及村务财务质询听证制度的执行，促使村级干部依法办事、按章办事；督促各项便民服务措施的贯彻落实。七是当好基层组织建设督导员。督促指导农村基层党组织认真组织实施“云岭先锋”工程，全面深化农村党的建设“三级联创”活动；加强以村党组织为核心的村级组织建设，建立健全村党组织领导下的村民自治运行机制；协助乡（镇）、村党组织选拔培养好村级后备干部；加强对村干部和党员的教育管理，充分发挥党员的先锋模范作用；推进农村基层党风廉政建设，切实转变工作作风，密切党群干群关系。

（二）从严要求,在一线实践中锻炼提高工作本领。选派新农村工作指导员，这是一项制度，不是一场运动，更不是一阵风。按照省市的统一要求，新农村工作指导员专职驻村时间为5年，可一年一换，由派出单位负责调配；驻村期间，不担任村“两委”会的领导职务，在村党组织的领导下指导、帮助和配合基层组织开展工作；选派的工作指导员组织关系要转到所驻村委会，编制保留在原单位，现任职务、职级不变，享受派出单位的工资、奖金和福利待遇，不影响正常的工资调整；驻村期间，每人每天给予10元的生活补贴，根据新农村工作指导员的实际出勤情况按标准发放。这些政策，相信大家都已清楚，所以大家不要有什么顾虑，一定要克服“应付”心理和“畏难”情绪，以饱满的热情、昂扬的斗志，带着艰苦奋斗的精神、求真务实的作风和亲民爱民的感情，投入到农村工作的广阔天地中去，积极主动地做好指导员工作，以自身扎实的作风影响和带动基层干部的作风，以显著的业绩换取基层组织和群众的“好口碑”，通过自己的努力，力争使所驻村的党组织凝聚力、战斗力和创造力有新的提高，农村集体经济有新的发展，农民收入有新的增长，村容村貌有新的改观，党群干群关系有新的改善，农村各项社会事业有新的进步。在这里，我着重提五个方面的希望和要求：

一是要正确定位，摆正角色。我们规定了新农村工作指导员各方面的职责，但不管怎么规定，行政村工作的主体还是村级组织，不能否定和削弱村干部的主导作用。作为新农村工作指导员，是指导、帮助、监督村干部开展工作，做村干部难做的事，而不能包办一切。新农村工作指导员在工作中要紧紧依靠村干部和基层群众，不能“单打独斗”，要创新思路，发挥自己的个性所长，努力做到依靠不依赖、指导不指挥、帮助不包办、监督不对立。要正确处理好四个关系：处理好指导与办实事的关系、一年与五年关系、具体目标与长远目标的关系、与乡村干部的关系。真情关爱农民、真心帮助农民、真诚对待农民。

二是要求真务实，真抓实干。善于调查研究，是我们党的优良传统，是我们的“谋事之基，成事之道”，如果不深入了解实际情况，凭一知半解，想当然地作决策、指导工作，没有不失败的。为此，大家驻村后首先要“求真”，深入调查研究，摸清村情民意。求到“真”后，就要“务实”，就要真抓实干。农业和农村各项工作周期长，见效慢，不易出政绩，越是这样越要求我们作风要实、工作要实。衡量驻村指导员工作如何，就是看下派后有没有为所驻村及村民群众办实事，办了多少实事。因此，作为新农村工作指导员，一定要严格按照上级党委政府的要求，牢记自己的职责和任务，切实负起责任，积极动脑筋想办法，创造性地开展工作。特别要积极帮助村级组织理清发展思路，研究和解决在统筹发展中遇到的突出问题，并积极通过政策宣传、示范带动、科技服务、资金扶持、信息引导、市场拉动等多种形式，帮助所驻村发展、群众致富，促进农业增效和农民增收，使基层干部群众真正体会到实行驻村指导员制度的实际效果。

三是要以民为本，执政为民。“立党为公，执政为民”是对我们工作的本质要求。在驻村工作中，大家一定要把群众利益作为第一目标，把群众需要作为第一重点，把关心群众疾苦作为第一责任，把群众满意作为第一追求，急群众之所急，办群众之所需，解群众之所难，实实在在为群众排忧，真心实意为人民造福，在为群众办实事、谋利益中体现执政为民的宗旨。要牢记群众利益无小事。毛泽东同志曾经说过：“我们应该深刻地注意群众生活的问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题。妇女群众要学习犁耙，找什么人去教她们呢？小孩子要求读书，小学办起了没有？对面的木桥太小会跌倒行人，要不要修理一下呢？许多人生疮害病，想个什么办法呢？一切这些群众生活上的问题，都应该把它提到自己的议事日程上。应该讨论，应该决定，应该实行，应该检查”。今天我们重温这段话，仍感新鲜，很有启发。群众的生产生活、脱贫致富，他们的权益、困难、疾苦、忧愁等等，都是群众利益，都是很具体的。带领和帮助群众解决这些实际利益问题，是“三个代表”重要思想的题中应有之义，也是新农村工作指导员的题中应有之义。

四是要加强学习，增强本领。“书到用时方恨少”。新农村工作指导员要指导村干部开展工作，履行好各方面的职责，必须具备较高的文化知识和政策理论水平，还要有处理解决农村复杂问题的实际能力。因此，大家要在这次县委、政府组织培训的基础上，深入学习中央和省、市、县农村工作会议精神，掌握农村工作方法、村庄规划建设、农村三产发展、村级财务管理、农村安全生产、基层组织建设等方面的知识，“缺什么补什么”，不断提高自身的知识水平和工作能力。农村是一所大学校，大家要充分利用驻村的机会，向群众学习，向基层干部学习，向实践学习，不断积累工作经验，做到干中学、学中干，在服务基层、服务群众的过程中提高农村工作的能力，在摸爬滚打中增长才干。

五是要严守纪律，注意形象。严格的纪律是我们事业成功的重要保证。机关干部担任新农村工作指导员不仅是一次工作的锻炼，更是一次党性的考验。大家驻村后的一言一行，不仅关系自己的形象，关系到派出单位的形象，也关系到机关的整体形象和党在人民群众中的威信。因此，大家一定要严格遵守工作纪律，十分注意维护自己、单位、机关和党的形象。新农村工作指导员驻村期间，要保证每月驻村时间不少于20个工作日，严格做到“五不准”：不准在所驻乡村报销应由个人承担的各种费用；不准用所驻乡村的公款吃请；不准收受乡村发放的各种补贴；不准私自使用机关和企业的车辆；不准参与有损党员干部形象的各种活动。

三、加强管理，营造环境，确保驻村指导工作取得实效

新农村工作指导员要切实承担起“政策法规宣传、村情民意调研、矛盾纠纷调解、富民强村服务、安全生产督查、民主制度监督、组织建设督导”的工作责任，出色地完成各项下派任务，需要各级各有关部门高度重视，切实加强领导，需要乡（镇）党委和派出单位的大力支持，需要加强管理、教育和培训。为加强对选派工作的领导，县委、政府专门成立了领导小组，下设办公室在县委农村工作领导小组办公室，主要负责选派工作的指导协调、督促检查和对新农村工作指导员的绩效考核。同时组建了以县委政策研究室牵头、相关部门领导和业务人员参与的农村政策咨询服务团，以县科技局牵头、相关部门领导和专家参与的农村科技咨询服务团，为新农村工作指导员开展工作提供便捷服务。各乡镇也要成立相应的机构，明确一名领导负责此项工作，加强对下派干部的管理，并指派一名派驻队员作为乡（镇）工作联络员。

（一）派出单位要大力支持新农村指导员开展工作。按照“因村派人”原则，这次选派新农村工作指导员以县直单位为主，没有从每个县直单位抽人，主要是从县直农口、政法、经济、教育及有关综合部门选派。各派出单位要切实履行下派干部所在村的包村责任，经常下乡帮助指导，单位主要负责人每年到村帮助指导工作不少于4次，真正把指导员派驻村作为本单位工作的联系点、村情民意的观察点、工作创新的试验点，特别是对那些欠发达村、贫困村，派出单位要作为结对帮扶的对子，在有关项目和资金安排上给予长期支持。只联系帮扶、没有选派干部的县直其它单位，也要一如既往地关心、支持联系村的发展，对所联系的选派村真帮真扶，注意加强与选派单位的沟通，加强与选派干部的交流，形成支持选派工作的合力。选派干部在下派期间，工作上与原单位全部脱钩，派出单位不得再安排其他任务，拖他们的后腿。派出干部在派驻村年度考核被评为优秀的，派出单位应将其列为本单位干部职工工作年度考核优秀档次，不占本单位年度评优名额。

（二）行政村要热忱欢迎新农村工作指导员进村工作。各村委会（社区）党总支要盘清家底，理清思路，及早做好迎接下派指导员的各种准备工作，确保派驻新农村工作指导员工作顺利开展。广大村干部要正确认识选派新农村工作指导员的重要性，积极支持新农村工作指导员开展工作，并为其提供必要的工作和生活条件。县委、政府要求，新农村工作指导员必须列席村党总支（支部）、村民委员会等基层组织的各种会议，参与重要问题的讨论和决策。新农村的基层组织和村干部要把选派新农村工作指导员作为强班子、保稳定、促发展的动力，认真听取新农村工作指导员提出的意见和建议，共同为统筹城乡经济社会发展、解决新时期“三农”问题做好工作。

（三）乡镇党委、政府和县新农村工作指导员领导小组办公室要加强对选派干部的管理考核。乡镇党委、政府要切实加强对新农村工作指导员的管理，定期召开工作例会，全面了解驻村情况，关心他们的工作和生活，为他们的工作创造必要的条件，并及时给予指导帮助。县委组织部要负责新农村工作指导员的培训工作，制定《新农村工作指导员工作纪律》和《新农村工作指导员管理考核办法》，建立新农村工作指导员业绩档案，每年进行跟踪考核。新农村工作指导员年度考核由乡镇党委负责，考核材料报县委组织部备案。要不定期地对新农村指导员工作进行明查暗访、巡视督查，对于长期脱岗、工作不力、群众反映强烈的新农村工作指导员实行召回，被召回的干部三年内不得评优和提拔使用。派出单位疏于管理的，要对单位主要负责同志予以通报批评。

（四）新闻单位要加大宣传力度，营造良好的舆论氛围。要采取多种形式及时宣传选派新农村工作指导员的重大意义，大力宣传驻村工作中涌现出来的先进人物、先进典型，进一步形成全社会关心和支持新新农村工作指导员的良好氛围。同时要强化考核激励，对工作业绩突出的新农村工作指导员予以表彰奖励并优先培养使用。

同志们，一年之计在于春。大家作为首批新农村工作指导员，如何起好步、开好局，给广大新农村干部群众以良好的心理定位，意义十分重大。我坚信，只要广大新农村工作指导员求真务实、扎实工作、开拓创新，就一定能在农村这片广阔的天地中有所作为，而且大有作为！

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篇9：浅议退市制度的建立和完善

浅议退市制度的建立和完善

一、中国建立退市制度的发展历程

在成熟的证券市场，上市公司如果连续经营亏损，证券交易所有权决定公司退市或摘牌。而在中国的证券市场上，虽然《公司法》对上市公司退市有明确规定，但是在执行的过程中却经历了漫长的历程。

早在1993年全国人大常委会颁布的《公司法》就规定了上市公司暂停上市和终止上市的条件，退市问题再次被提出来，3月16日，中国证监会发布了《关于上市公司状况异常期间的股票特别处理方式的通知》，通知规定：连续两年亏损或者净资产值跌止面值以下，将实施特别处理，简称ST(SPECIAL TREATMENT)，实行特别处理的股票日涨跌幅限制为5%，同时中期报告要审计。为了给暂停上市股票提供合法流通渠道，7月9日证监会对连续亏损三年以上的企业实施“特别转让服务”，简称PT(Particular Transfer)，实行特别转让的股票每周交易一次，涨幅限制在5%，不设跌幅限制。两个制度的先后推出，在早期确定对上市公司起到了制约和鞭策的作用，但是资产重组的朦胧魅力和上市公司“壳”资源的稀缺性，让ST、PT公司逐渐成为市场的宠儿。不仅市场的投机气氛没有减弱，投资者的风险意识也没有明显增强，有人分析认为，这主要归结于相关的折衷政策的影响。

2月24日中国证监会正式发布了《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》，对PT公司申请宽限期、恢复上市、终止上市等问题作出了规定，这是我国证券市场有关退市机制首份具体操作性文件。204月23日PT水仙被摘牌，在中国证券史上写下了退市的第一笔。年12月5日中国证监会对《实施办法》进行修订后，正式发布《亏损上市公司暂停上市和终止上市的批准权限、批准程序、股票交易等方面进行了重要修改。值得关注的是，新制度取消了现有的PT（特别转让）及其宽限期制度。

从1月1日起，上市公司连续3年亏损，将直接暂停上市，暂停上市后一年半内公司仍未扭亏，将直接终止其上市。上市公司退出机制的建立，是规范发展证券市场的重大举措，是保证上市公司总体质量的必要途径，也是证券市场发挥优胜劣汰功能的必然结果，为上市公司的整顿提供了可靠保证。

二、中国股市发展不规范，迫切召唤退市制度的建立和完善

纵观中国股市，存在着一系列的问题，其中最严重的'莫过于是长期以来由于市场的不规范发展所带来的种种问题，不仅扰乱了中国的证券市场，同时也给很多投资者带来了严重的损失，不规范的原因大概有以下几点：

（一）长期以来中国股票市场的供求关系是：供大于求，使得大多数上市公司的股票采取的是溢价发行，这成为许多经营困难的企业要求上市融资的主要动机，他们费尽周折包装上市，甚至“借壳”上市，其目的只在于上市“圈钱”，至于这大笔从股市上融来的资金如何运作才能为公司带来更大的利润，似乎与他们无关，于是中国出现了种种怪现象，某些上市公司到最后手里拿着大笔的资金却不知该如何操盘是好，“穷的只剩下钱了”，正是由于中国存在这样的“怪圈”，才使得中国的证券市场存在这样那样的问题。

（二）由于中国股市走过的路还太短，中国的资本市场还太年轻，许多方面的发展经验还不足，使得中国的股市存在很大的投机性。经常有庄家操纵，使得股价出现异常波动，利用技术分析得来的结果往往与公司的盈利状况不相吻合，给投资者的理性投资造成连环波动心态，在股市信息不对称的情况下，使其盲目跟市，最终成为上市公司亏损的忠实套牢者。

（三）中国大部分中小投资者投资理念不正确，素质不高，理财知识太少，对于上市公司的信息披露视而不见，尤其在ST和PT市场上出现的与国际惯例不符的现象，使得中国的股市不断有怪事发生，同时证监会的监管不得力，没能及时提醒广大投资者注意，再加上长期以来没有完善的退市制度，使得中国的股市一直处于不规范的发展中。

（四）中国股市信息透明度太低，再加上没有一套健全的惩罚机制，许多编制虚假信息的机构和个人没有得到应有的惩罚，造成股市信息的失真，使得不法分子得逞。

（五）高市盈率发行新股，低门槛增发，助长了上市公司的投机，破坏了社会资源（宝贵的资金）在生产中的合理配置，同时增大了券商的投机风险。

（六）股指大跌使银行违规入市的资金，上市公司、国有企业的委托理财资金在短期内大幅缩水，致使众多大券商、各类基金、投资公司乃至上市公司面临资金链断裂的危机。

综上可以看出，中国的股市还存在着众多的不规范，这种不规范是中国股市健康发展的最大障碍。我们必须使它逐步规范起来。

三、退市制度的完善对证券市场的影响

一直以来，由于中国证券市场没有完善合理的退出机制，使得鸡犬升天的现象不断重演，从而也就进一步限制了资本市场整体功能的发挥。新退市制度的建立和实施，将促进上市公司的整顿，更好地保护投资者的利益，规范证券市场的发展，同时对我国证券市场的各个方面都将产生重大影响。

（一）“壳资源”价值大大缩小，一定程度上抑制了“借壳”上市现象，从而达到了通过市场机制对有限资源最优化配置的目的。新规定把ST公司的有效重组期从两年大幅减为一年半后，其重组失败的风险增大了，如果在规定期定期限内不能按期完成重组则上市公司将遭遇退市的命运。重期限缩短导致的重组ST公司的“壳资源”价值缩水，对证券市场的发展将产生正面影响。

（二）使投资者树立了正确的投资理念。长期以来，投资者之所以敢于买入亏损股票主要基于两方面的考虑；一是他们相信亏损PT和ST可以在两年的期限内拿出一套各方面都满意的方案；二是即使ST第三年继续亏损，以后还有每周一次的特别转让服务可以保持其资产的流动性。新《办法》的实施对上述情况都形成了一定冲击，不仅重组期限被缩短，而且特别转让服务也将终止，更重要的是，新《办法》的实施使政府对亏损公司决不袒护的决心表露无疑，这对亏损公司的打击是沉重的。政策保护的进一步丧失和特别转让市场的取消使亏损公司的风险迅速上升，必须充分考虑其退市和转为柜台交易所带来的资产被“蒸发”风险。亏损公司退市风险的加大将使它的投资价值下降，股价也必将向其内在的价值回归，这就迫使投资者关注那些经营稳键，成绩优良并具有长期投资价值的上市公司的股票，而抛弃原有的在亏损公司上的冒险投资理念。

（三）提高了市场运作效率，使ST或PT在较短的时间里拿一套方案，否则将会面临退市风险。从目前两市看，有29家ST或PT公司将面临退市风险，在政策出现变化的情况下，这7家中期亏损的PT公司、22家连续亏损二年半的ST公司将面临着退市风险。新《办法》的实施可以促进这些绩差个股改进经营，尽早走出风险低谷。同时其重组须按照实事求是的原则依法进行，而不是以“保壳”为目的的搞报表重组甚至散布不切实际的重组信息误导投资者。

（四）对二级市场的发展有着积极的影响。虽然两个市场当天的反映是以阴线报收，但是后来消息面的主流是稳定、规范和发展，大盘指数则更是沿均线稳步推高，自救式的反弹行情仍维持振荡向上的趋势。

综上所述，完善退出机制是我国证券市场走向成熟的重要一步。它将督促上市公司改善经

营管理，提高其总体质量；且将有利于改变市场价格扭曲的现状，使绩优股、成长股的价值得以体现，进一步发挥证券市场优化资源配置的功能，同时随着中国资本市场的发展和退市机制的完善，中国的证券市场将会日趋走向规范，投资者的利益也会得到很好的保护，从而使证监会也得以发挥其应有的职能。

【参考文献】

[1] 胡安君.新退市制度对市场意味着什么？[J].金融信息参考，,(1).

篇10：建立和完善企业内部审计制度

建立和完善企业内部审计制度

一、什么是内部审计

内部审计是指被审计单位内部机构或人员，对其内部控制的有效性、财务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果等开展的一种评价活动。内部审计有助于强化企业内部控制、改善企业风险管理、完善公司治理结构，促进企业目标的实现。

二、民营企业内部审计现状

目前，建立内部审计制度的民营企业还比较少，即使建立的也因机构设置模式等问题未能形成内部审计氛围。主要原因有：对那些没有建立内部审计制度企业，主要是认识上有问题或自身管理上存在问题，一种是仍然认为内部审计可有可无，他们认为设置了财务管理、稽核制度等，都是为企业的内部控制、经营决策服务的，内部审计部门不是创造价值的部门，作用不明显，不用设置或可有可无；

另一种是认为有了社会审计组织，不用设置内部审计，他们认为已聘请了专业的社会审计组织对企业的财务报表及有关会计资料进行公允性的鉴证，而设置内部审计需要支付一笔机构和人员的费用，在经济效益上不划算；

再就是因为内部管理机构及制度不健全，仍未走出家族式的管理模式，内部制衡靠的是血缘和亲情，没有科学的监督机制，甚至于没有充足的力量设立单独的内部审计机构。

三、民营企业建立内部审计的必要性

民营企业做大做强了，有了相当积累和发展之后，开始向集团化方向发展，随之也出现了各种矛盾。一方面涌现出大量相当规模的子（孙）企业、分支机构,经营层次增多,地域不断扩大, 企业所有权和经营权相分离，家族制被打破，职业经理人被引入，外部人才进入到企业的管理层，两权分离使产权所有者不直接参与企业的管理，企业内部随时可能引发信任危机。

另一方面家庭企业管理模式发生剧烈变化，企业内部经营活动分工越来越细，企业主已不可能事必躬亲地直接控制各生产经营环节及有关的经济活动，从而导致内部管理失控,导致漏洞增多,风险加大,效益下降。在企业信息不对称情况下，建立内部审计就很必要，因为内部审计可以在会计管理之后进行再监督、再控制；向企业的投资者、债权人提供真实可靠的财务信息，使他们对企业的盈利水平、偿债能力和营运能力作出正确的判断，从而作出正确的投资或经营决策。

同时，企业制定的各项内部控制制度能否得到有效的执行，也应该有一个公正的评判部门，通过监督与检查促使这些内控制度得以顺利实施，这项工作由内部审计部门完成是最合适的。

内部审计作为民营企业内部一个具有超脱性、独立性特点的职能部门，为企业发展担当着“经济卫士”的独特职能，可以通过独立、公正地审查企业财务报表及其他有关会计资料，评价企业财务信息的可靠性，使企业的经济活动建立在真实、可靠的财务信息基础上，保证民营企业经济健康有序地运行。

再者，从公司治理结构来看，建立和完善内部审计制度也是民营企业建立现代企业制度的内在需要。

因此，在企业中建立和完善内部审计制度，充分发挥内部审计的作用也就显得尤其重要。

四、如何建立民营企业的内部审计制度

如何建立一套行之有效的内部审计制度，对我国大多数民营企业来讲确实还是一个难题，我们认为在民营企业建立内部审计制度不外乎如下几个环节：

首先，在企业内部设立专门审计机构，设立内部审计机构要据企业的不同性质、不同规模而定，要明确审计机构独立于经营管理层，一般应直接受董事会等企业权力机构领导，直接向权力机构汇报审计结果。必要的情况下，一些超大型企业还可以建立审计委员会制度，内部审计人员直接受审计委员会的领导，审计报告直接提交委员会。对下属企业以是否具有法人资格来确定派出专职审计人员或设立审计派出机构，以便进行日常审计监督。当然，内部审计机构的设立也要考虑经济监督的必要性和企业内部机构的精简性。

其次，根据企业规模及生产特点来配备相应的审计人员，审计人员既要通晓会计、审计、税务、统计、计算机信息系统等专门知识，同时又要具有更新(综合范文本网网 )

知识和运用新技术的能力，具有诚实的品德和不断进取的精神。审计机构负责人（审计委员会主任）选用应由股东大会（董事会）提名和任免，对一般审计人员选用应由审计机构（审计委员会）聘用或选用，对主要的内部审计人员还应该要求有一定的实践积累。另外，随着计算机网络与多媒体技术的高速发展，很大程度上改变了财务资料的处理和存储方式，这就要求健全的内部审计机构还要配备具有一定计算机水平的审计人员。

再次，制定和颁布《企业内部审计条例》及《实施办法》等规章，以对内审工作制度、行为准则和报告制度，和对内审机构人员的职能、权限、工作内容、工作方法等作出明确规定，使内部审计工作在制度上得以保障，以便有规可牛有规必拧9家的发展要靠法治，内部审计发展同样也要靠制度来管理，一个制度管理不健全的内部审计机构是很难对下属部门、单位进行有效监督和管理，尤其是制度建设较弱的民营企业。只有通过建立健全各项内部审计制度，实现内部审计工作的法制化、制度化、规范化，保证内部审计在民营企业中发挥应有的作用。

最后，还应结合民营企业各自的经营特点，根据《企业内部审计条例》等规章制定具体审计程序和方法，审计程序应贯穿于审计立项、审计组织、审前准备、审计查账、审计报告、审计处理、执行反馈、档案管理以及后续审计等全过程，由于被审单位的实际情况各不相同，审计目的不同,采用哪些审计程序和选用哪些审计方法才恰当并不容易确定。如果审计程序和方法选择不当，会造成审计时间延长,成本增加；也可能会遗漏一些重要的审计内容，未能觉察重大的错弊行为，未能收集到充分可靠的审计证据，导致审计结论与实际不符，因此审计程序和方法的制定要有可操作性。

五、如何进一步完善现有的民营企业内部审计制度

现在，部分民营企业出于维护自我产权和自身发展的需要，已经开始自觉地建立起内部审计制度。但已建立内部审计机构的民营企业很多未能良好运行，主要原因有：内部审计机构模式不合理或是内部审计人员自身素质不高的约束。这种民营企业要不是设置的内部审计机构置于总经理甚至财务部门的领导之下，结果造成了内部审计倒成了总经理的参谋和助手，不具有真正意义上的独立性和权威性，没有起到审计监督的作用，结果事与愿违；要不就是内部审计人员自身素质限制，一方面工作能力不足，面对复杂多变的审计内容，束手无策，另一方面有的内部审计人员缺乏应有的职业道德观念，循私情或害怕担当责任，故意放弃对重大问题的追查和揭露，提供与事实不相符的审计结论。如浙江省有一家大型民营纺织企业，虽然年营业收入已达几十个亿，业务范围涉及纺织、房地产、物流、医疗等多个领域，但企业的`主要管理人员还是家族内部成员，内部审计机构负责人更是家族骨干，这实际上就形同虚设，无实际审计监督权，使企业经营的透明度不高，生产、管理、财务等数据信息可靠性极差，很大程度上限制了企业的发展和管理水平的提高。这类企业往往会不自觉中陷入困境，甚至走向衰败。针对当前民营企业内部审计存在的这些问题，我们认为已建立或正在建立的民营企业应在以下几个方面加以完善内部审计工作：

第一、从思想上提高民营企业对内部审计的认识，让他们真正看到内部审计的监督和服务的作用。要他们明白内部审计的监督职能，不仅仅指对国家政策、法规的遵循情况进行审计，还包括对本企业各项规章、制度、计划的执行情况和执行效果的监督、检查等等。这种内部审计具有强大的服务功能：可以通过调查、了解、评价、分析、判断为决策层出谋划策，促进管理，提高效益，发挥参谋与助手的功能；可以通过参与某些项目的有关规章制度、计划方案的制订，发挥提供相关的审计建议的建设功能；可以通过查错纠弊，发挥为本企业的平稳发展保驾护航的保护功能；

此外，更重要的是，内部审计还具有企业内部制衡的功能，“信任不等于监督”，只有超脱、独立的内部审计才能实施有效制衡、监督。这些作用和功能不是其他管理部门可以代替的。而且内部审计还具有经常性、及时性和针对性的内向服务特点，内审人员对本企业的生产、经营、财务等情况都比较熟悉，可随时了解企业经济动态和信息，针对发现的问题，及时地、有针对性地采取措施，提出建议，督促纠正和改进。而这种随机的服务和监督，恰恰是社会审计组织所不能代替的。

第二、加强内部审计机构的独立性和权威性。独立性和权威性是内部审计机构充分发挥职能作用的重要保证，内部审计机构要不受企业经营管理层的制约，独立客观地开展工作。具体的做法可以建立由股东会（或董事会）等企业权力机构直接领导的内部审计机构（或审计委员会）来全面负责企业的内部审计工作，明确规定审计工作不得受其他机构（或人员）干预，同时还要保证在人员、工作和经费方面的独立性，从而改变内审部门地位低下的现状,提高审计工作质量。

第三、将内部审计纳入企业管理的规范化和制度化的轨道。明确规定内部审计的职权、责任、工作范围、行为规范等，使审计工作的开展有章可循。规范化和制度化以后，才能淡化人际关系，内部审计工作才能做到客观公正。建立内部审计处理处罚标准，建立审计机构和审计人员职责、内审人员岗位责任制及考核激励制度等。

第四、加强内部审计队伍建设，提高内部审计人员素质。搞好内部审计工作要有一支作风优良、技术过硬的内部审计队伍，要建立一套行之有效的内部审计工作自身考核办法，接受上级领导和企业员工的监督。同时，一方面要搞好内部审计人员的职业道德教育，另一方面要搞好内部审计人员的业务能力培训，包括网上培训及参加国家举办的资格考试等。以提高内部审计人员的政策法规水平、专业知识技能、经验、计算机水平、审计职业道德和工作责任等综合素质。

第五、加强企业文化建设，营造良好的内部审计环境。当前民营企业要改造家族制的企业文化，建设现代企业文化，关键一点是要对财富进行重新认识，使人人树立社会责任感。民营企业财产尽管记在企业主名下，但它是社会财富的一部分，为企业创造财富，也就是为社会创造财富。有了这样的认识，企业才有凝聚力，企业主与员工之间、“内部人”与“外部人”之间才会建立起一种相互信任的关系，营造一个良好的内部审计环境。

第六、积极拓展内部审计业务领域。为适应民营企业发展的需要，除继续搞好传统项目审计外,还要不断拓展新的业务领域，要增加经济合同审计、内控制度审计、资产重组审计、经济责任审计、绩效审计等等。内部审计的工作内容要从财务收支审计向富有建设性的经营审计和管理审计转变,突出风险评估。

总之，民营企业要发展壮大，就必须更新观念，自立自强，自我约束，自我完善，与时俱进,自觉开展内部审计工作，实现科学管理，只有这样，民营企业的道路才会越走越宽。

篇11：建立医疗纠纷仲裁制度的探讨

关于建立医疗纠纷仲裁制度的探讨

东南大学李国炜

医疗行业是高风险行业，由于医院医生的水平参差不齐，医护人员的职业道德及责任心不同，医疗后果的难于预测性等因素．使得在医疗过程中经常发生对病人不利的损害结果：同时，由于患者方面对医疗知识了解程度的不同及对医疗风险程度的估计不足，总是抱有很高的期望值，一旦发生不可预见的后果，往往首先考虑的是医院或医护人员没有尽心尽力甚至认为是医护人员的责任事故，这些因素造成医疗纠纷的不断发生。

医疗事故的频繁发生，不仅给患者及其家属带来巨大的身心损害，而且导致医患关系紧张，甚至引发社会矛盾。如何处理因医疗事故导致的医疗纠纷已经成为社会广泛关注的焦点问题之一。国务院新颁布的行政法规《医疗事故处理条例》规定的解决医疗纠纷方式仍停留在《医疗事故处理办法》的三种方式上，有许多不足之处。因此，医疗纠纷的处理一直是困绕我国卫生界的一大难题。笔者结合当前医疗纠纷的实际情况，在研究我国的《仲裁法》、民商事仲裁制度和劳动仲裁制度的基础上，对于建立医疗纠纷仲裁制度作如下探讨。

一、医疗纠纷仲裁制度的必要性

仲裁是一种最为重要的非司法诉讼解决争议的方式，是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，并作出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。建立医疗纠纷仲裁制度的必要性可归结为以下几个方面：

（一）《医疗事故处理条例》规定的解决医疗纠纷方式的局限性

《医疗事故处理条理》规定的三种方式：①医疗单位与病员及其家属自行协商解决。②卫生行政部门处理。③人民法院处理。这三种方式对于解决医疗纠纷、保障医患双方的合法权益起到重要的作用，也有许多不足之处，主要表现在：

1、协商和解的方式不利于保护医患双方的合法权益。医疗单位愿意协商解决医疗纠纷的原因之一是宁愿“花钱买平安”，以减少万一败诉时在社会上造成不良的社会影响；之二是减轻善后工作的难度等。患者一方则为了多得到经济补偿。协商和解容易造成病人之间的攀比，要价越来越高，医院难以承受，而导致矛盾激化，扰乱医院正常工作秩序。此外，协商和解容易掩盖错误，甚至? 缸镄形??矶嘤醒现厥е靶形?牡囊搅剖鹿剩?ü?靶?毯徒狻钡姆绞浇饩觯?梢约炔患?ǎ?膊欢ㄐ裕?搅频ノ徊淮又形?〗萄担?笔氯艘膊怀械T鹑危?交妓?降暮戏ㄈㄒ娴貌坏奖；ぁ?br>

2、卫生行政部门处理。行政处理医疗纠纷的权利机构基本是医疗单位本身和医疗单位的领导机关。在行政处理医疗纠纷中，处理纠纷的权利机构多从本位主义出发，首先考虑如何保护自己的医护人员和如何维护医疗单位的经济利益。难以避免发生 “同行相亲”、“隶属偏袒”等问题，容易造成处理结论的失真，病人的合法权益得不到充分的保障。

3、法院处理有一定的局限性。医生是一种高风险的职业，非经专业训练难以对专业问题得出客观科学的评价。法官由于不懂医,处理医疗纠纷不可能得心应手,医患双方的权利无法得到充分保证。部分患者判决结果不满意，以纠纷为理由砸毁医院设施或殴打医务人员。更多的情况下，由于法官不懂医疗行业的特殊性，而不公正作出的判决，挫伤广大医务人员的积极性，不利于卫生事业的发展和切实保障医务人员履行职责的合法权益。

（二）仲裁解决医疗纠纷的优越性

1、医疗纠纷仲裁制度具有公正性、权威性。仲裁机构具有民间性质，独立于行政机关，仲裁员是兼职的，不属于仲裁机构，可以避免行政干预、长官意志；仲裁没有级别和地域管辖，当事人可以在全国范围内选择自己信赖的仲裁机构，能够避免“人情”等不公正因素和地方保护主义的干扰；仲裁员从公道正派的专业人员中选聘，有着严格的条件，素质高，作风正，令人信赖。

2、医疗纠纷仲裁制度具有快捷性，经济性。医疗纠纷仲裁制度可规定审理的期限，实行一裁终局制，即仲裁裁决一经作出就发生法律效力，医患双方不能就同一纠纷再向仲裁委员会申请仲裁，也不能就同一纠纷向人民法院起诉或上诉。这充分体现了仲裁方式快捷性的优点，克服了以往处理医疗纠纷存在的久拖不决、搅闹医院、无理缠讼的不良现象。由于时间上的快捷性，费用也就相应的节省；由于一裁终局制，无需多审级收费，所以仲裁收费一般比诉讼收费低。

3 医疗纠纷仲裁制度具有保密性，能有利于缓和社会矛盾

医疗纠纷案件一直是社会关注的热点，一些新闻媒介很是热衷于报道、曝光，且过分侧重反映患者方面的要求，对于案件的处理过程和结果，部分报道未能实事求是而是作出自认为正确的判断和结论，误导公众，激化了社会矛盾，甚至或多或少地影响了法官的公正裁判。而医疗纠纷仲裁一般以不公开审理为原则，仲裁的整个程序和裁决也不公开，仲裁机构成员和仲裁员以及当事人均赋有保密义务。整个仲裁过程很少受到外界干扰，这样可以给当事人，尤其是医方“留点面子”，减轻其怕在声誉上可能受到负面影响的顾虑，也保护了患者的隐私权，医患双方可以在一个和谐的氛围中，平息纷争，化解矛盾，促使争议得到公正、彻底解决。这对于维护社会稳定，缓和社会矛盾有积极的作用。

4、医疗纠纷仲裁制度能有效克服法院审理医疗纠纷时专业知识的局限性

医疗纠纷常常涉及复杂的医学知识和法律问题。法官由于受医学专业知识的局限，难以深入其中，可能影响公正裁判。而医疗仲裁机构具有分专业的仲裁员，仲裁员一般都是医学专家、法学专家、医疗管理专家，能保证仲裁的专业性和权威性。

二、医疗纠纷仲裁制度的建立与仲裁程序

（一）建立纠纷仲裁委员会

由于医疗纠纷仲裁是一项专业性很强的工作，根据我国目前的实际情况和仲裁的特点，可先在设区的市一级以上行政区设立常设性的仲裁机构即医疗纠纷仲裁委员会。该机构由市级人民政府组织有关部门统一组建，医疗纠纷仲裁委员会具有独立法人资格，对其行为独立承担法律责任。该委员会组成人员中要充分体现医、法结合，由医学专家、法医、法学专家、医学伦理学家、医疗管理专家医学伦理学专家和有实际工作经验的人员担任，以此来提高仲裁的公正性、科学性、权威性，增加医患双方对仲裁的信任度。医疗纠纷仲裁委员会的职责是：①负责处理本委员会管辖范围内的医疗纠纷争议案件。②聘任具有实践经验和专业水平的临床医学专家（可分不同的专科）

、对卫生法有较深研究的法律专家和卫生行政管理专家和医学伦理学专家、公证员担任专职或兼职仲裁员，并对仲裁员进行管理。③领导和监督仲裁庭开展工作。④总结并组织交流办案经验，向医疗机构、卫生行政部门、司法机构提供有关处理医疗纠纷的建议。

（二）设立医疗仲裁庭

医疗仲裁庭是非常设机构，仲裁员可由具有实践经验和专业水平的临床医学专家（可分不同的专科）、对卫生法有较深研究的法律专家和卫生行政管理专家和医学伦理学专家、法医、公证员担任。

医疗仲裁庭，可以根据医疗纠纷的复杂程度分别由3、5、7人组成。3人仲裁庭由医疗专家、法医、法律工作者组成；5人仲裁庭由医疗专家3名、法医、法律工作者公证人员个1名组成；7人仲裁庭由医疗专家2名、法医、医学伦理学专家、法律工作者公证人员个1名组成.

（三）医疗纠纷仲裁程序

当医疗纠纷发生后，医患双方在协商解决不成的情况下，若双方能自愿达成协议将争议提交医疗纠纷仲裁委员会处理，则仲裁可按照下列程序进行：①当事人申请。提出仲裁要求的医患一方应当在纠纷发生之日起规定的时间内(即受理时效内)向医疗纠纷仲裁委员会提出书面申请。②案件受理。医疗纠纷仲裁委员会应当在自收到申请书之日起规定的时间内作出受理或不予受理的决定。对决定受理的`应通知被诉方，并组成仲裁庭。③案件审理。仲裁庭处理医疗纠纷应当先行调解，在自愿合法的原则下促使医患双方达成和解协议。若调解不成功则不应久调不决，仲裁庭应当及时作出裁决。④仲裁的执行。仲裁裁决书自作出之日起发生法律效力，如同法院的裁判书一样，当事人必须履行。当败诉方在不自动履行仲裁裁决的情况下，胜诉方可请求法院强制执行仲裁裁决。通过法院的强制执行能体现仲裁裁决的权威性，在保证实现当事人权利的同时，也保证了医疗纠纷仲裁制度的顺利发展。

三、医疗纠纷仲裁的法律适用

医疗纠纷仲裁制度的法律适用。是指医疗纠纷仲裁机构依法定程序将法律、法规、规章等的规定具体运用于各种医疗纠纷案件，从而对争议的事实进行客观公正的审查与裁决的活动。

（一）医疗纠纷仲裁的法律适用范围

随着国家法制建设的加强，卫生法制建设也得到了前所未有的发展，到目前为止，形成了以全国人大及其常委会颁布的医疗卫生法律为核心，以国务院制定的医疗卫生行政法规为主体，以卫生部发布的大量的部门规章和地方法规、规章为网络的医疗卫生法律体系，这一体系是医疗纠纷仲裁的依据。当然该体系尚处在发展、完善之中，因此与医疗纠纷处理有关的民法、经济法等法律也可能被运用到仲裁中。目前与医疗纠纷仲裁的法律适用有关的医疗卫生法律体系中，《医疗事故处理条理》是医疗纠纷仲裁的主要依据。此外，《执业医师法》，对医患双方在医疗过程中的具体权利义务以及各自承担的责任也作了详? 傅墓娑ǎ?砸搅凭婪字俨锰峁┝酥苯拥姆?梢谰荨?br>

（二）医疗纠纷仲裁的法律适用要求

医疗纠纷仲裁机构在适用法律时应做到合法、准确、及时。“合法”指适用法律时要遵守法律、法规中规定的权限及法定程序，将医疗纠纷案件的实际情况与法律规定恰当地结合起来。“准确”是指对医疗纠纷争议的事实认定要符合实际情况，医疗卫生法领域有不少技术性很强的法律事实，仲裁庭要反复审核事实，必要时可求助于科学检测等手段，以便科学准确地查清事实。“及时”指适用法律时要遵守仲裁制度规定的期限，充分体现仲裁快捷性的特点，尽快稳定医疗卫生管理秩序，平息纠纷，维护良好的社会秩序。

通信地址:东南大学丁家桥校区1站620室(210009)

篇12：试论建立判例约束制度

试论建立判例约束制度

我国是成文法国家，受大陆法系的传统影响较深．由于法律观念、立法体制和司法制度等方面的原因．判例的实际效能没有得到应有的重视，更没有成为我国的法律渊源。在司法实践中，人民法院通过审判刑事、民事(含经济)、行政事件，依照案件事实和有关法律作出了数以万计的具有最后决断性和最大权威性的裁判。，全国各级法院共审结一审刑事、民事、经济、行政、海事案件54l万件。面对这样一笔巨大的司法资源财富．由于我国现行司法体制的原因，却没有得到有效利用而被束之高阁，实在令人扼腕。

随着政治、经济体制改革并向纵深发展，司法实践对现行法律调节机制提出了更高的要求，法学理论界也有很多学者提出了借鉴他国成功经验，建立我国判例制度的具体设想和建议。不久前讨论经济法草案中，全国人大常委会李鹏委员长已提出可适当运用判例．可见这一问题已引起重视。笔者认为，从理论和实务上，对判例在我国司法实践活动中的作用重新进行思考和评价，进而建立起我国的判例约束制度，对于推进我国司法体制改革有重要意义。

一、判例约束制度的概念及其建立意义

判例约束制度，就是指人民法院在审理各类案件时，不仅要依法受到各种监督和制约，同时还应当遵循先例．非经正当程序不得作出背离先例的判决。在我国现行司法实践中．有难以计数的判决，这些判决作用于特定的已决案件发生法律效力，个案判决对其他同类案件，只具有一般参考价值。建立判例约束制度，就是要经过一定的确认程序之后．个案判决可以取得普遍的适用效力。人民法院的个案判决．它不仅对案件当事人具有约束性，即当事人必须无条件履行判决中规定的义务，而且，它们对其制作者――人民法院和法官，也具有约束性．即人民法院和法官在遇到同类案件时也应当如此判决。即所谓“一切法院的裁判都应当与上级法院或本法院就同类案件所作的裁判相符合”，人民法院和法官有责任和义务保证使同样的案件得到同样的裁判，以保障国家法律表现在时间上，地域上、对象上的同一性，即：法律的统一性。

人民法院审理案件援引成文法和司法解释，但是由于成文法法条的抽象性、原则性，法官在处理具体案件时就有较大的弹性和幅度。在司法实践中，同一案件经不同法院的法官或者同一法院的不同法官来审理，就可能作出不尽相同甚至截然不同的判决。这样产生的直接恶果是，当事人对人民法院的司法公正性和权威性产生怀疑。“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律――好比污染了水流．而不公正的审判则毁坏法律――好比污染了水源。”(英；培根语)因此，我们在审理案件时，不仅依照法律条文和最高法院的司法解释，同时还要受到先例约束，以保证同类案件能得到同类的判决，维护国家的法制统一。概括说来，建立判例约束制度有如下意义：

一是有助于提高司法工作效率。技照成文法审判模式，法官每审理一个案件，首先给案件定性，然后对号入座寻找法条和司法解释，再就当事人的责任作出裁判。如果建立判例约束制度，那么法官审理案件时，只需找出相类似的判例即可判决．不再重复以上往的机械性操作，既节省了精力又保证了判决的精确性。二是有助干司法统一。建立判例约束制度，每位法官在审理案件过程中，必须依照法条规定和司法解释．并遵循判例，因此他的自由心证及偏见被控制在合理的范围内．可以保证同类的案件得到类似的判决。

三是有助于普法。成文法的条文是对法律行为的性质和责任作出抽象性的、一般性的、原则性的描述，法官和律师理解尚不太难，但是一般民众来解读法律条文则会有五花八门的理解。如果建立判例约束制度，人民法院公开出版发行判例，那么民众就可以通过这些具体的事件来解读法律。

二、判例的创制

判例的创制．是指人民法院在生效判决的基础上，选取具有典型指导意义的判决，依照特定的程序制作成具有一定格式的判例的活动。普通法系国家的法官是判例法的创制者，自不待言。以往，成文法国家的传统理念是法官只能机械地适用法律，而设有任何发挥。这种规念现已转变了，法官在成文法国家中规范创制者的作用也在增加。虽然他们不采用判例法，但他们的判决，特别是高级法院法官的判决在一定程度上起规范下级法院判决，维持法律适用统一的作用。我国幅员辽阔，民族众多，国情复杂，各地发展不平衡，特别是民族自治区域更具特殊性．考虑到各地发展的实际情况．赋予各级人民法院判例创制权是必要的。判例的创制，其前提和基础是必须改革我国现行判决书的制作。判决书是人民法院代表国家对个案所涉争议事项所作的最后法律结论．也是法官历经判决形成的主、客观过程对争议事项的最终判断。法官应对其断案所依据的各种理由作出详细说明。对断案理由的说明．不但应成为法官的权利，更应是其义务与职责；因为一项判决经制作成为判例公之于众后．应经得起整个法学界的挑战，不仅要说服当事人，而且律师、学者、法官都有机会来评价其判决理由。我国现行判决说理过于简单，刑事判决尤显幼稚，通常表现为没有过程的结果，没有论证的结论，这是我们必须改革的，也是建立判例约束制度的内在要求。

为了保证判例创制的质量，就必须有科学的判例创制程序。一般认为，判例创制程序主要有以下几个方面：

(一)案例的`选择。人民法院各业务审判庭从众多的生效判决中筛选出具有典型指导意义的案例判决书．并说明选择该案例的理由。

(二)审核。案例判决初选出来后，应当进行讨论决核定并进行技术处理。鉴于各级人民法院目前还保留有审判委员会，案例审核工作可由其办理。今后审委会撤销后．案例审核工作可由研究室办理。

(三)核准。案例经整理后，应当报上级人民法院核准。

(四)公布。经过核准，人民法院就可以向外公布该项判例。如有废止判例，也应当及时向社会公告。

关于判例的格式，全国各级人民法院应当统一。首先是名称．可以统一命名为“x x人民法院关于x x x(当事人)x x x(案由)的判例”，如“湖南省高级人民法院关于湖南省棉麻企业股份有限公司与中国银行岳阳楼支行存单纠纷案的判例”。判例主文应当包括案件事实概述、诉辩要点、合议庭评析意见、判决法律依据、一．二审结果、发布机关附注等六大部分。

建立判例约束制度，必然会导致判例的浩瀚庞杂、以致造成适用上的困难。因此全国人大常委会应当授权最高法院建立一套判例整编规程，定期进行分类整理删改，并利用计算机管理，使判例简洁明了，便于查找和适用。

三、判例的适用

判例的适用，是指人民法院在审理案件过程中．适用先前类似判例据以作出判决的恬动。判例的适用与法律的适用不同．判例的适用只是法律适用的一个中间环节，法律条文可直接援引在判决书上，而判例除最高人民法院发布的外，其他判例均只能贯彻遵循面不得援引在判决书上。为了正确适用判例，充分发挥判例的约束指导作用，我们必须界定判例的效力层次并建立背离判例报告制度。

判例有司法解释、参照指导等不同效力层次。判例由哪一级法院创制，这本身与判例的效力紧密相关。最高人民法院创制的判例(包括最高法院自已作出的判决以及经审判委员会讨论决定采用的下级法院的判决)具有司法解释效力，在全国范围内具有普遍约束力，全国各级法院对相同或类似案件的判决必须遵循最高法院的判例，不得违背，并在判决书中直接援引；各高级法院创制的判例，其效力次于最高法院，及于本院和所辖的中级法院、基层法院；各中级法院和基层法院创制的判例，效力次于上级法院，及于本院和所辖法院。

为了保证判例的稳定性、权威性和约束力，下级人民法院的判例一般不得同上级人民法院的判例相抵触．地方各级人民法院的判例原则上不得与最高人民法院的判例相抵触。但是在特殊情况下，适用上级人民法院或本院的判例可能导致不公正时，可以不适用该判例，但必须进行书面报告．因此必须建立背离判例报告制度。即任何一个待判案件要作出与本院或上级法院的相类似判例相悖的判决，必须书面报告上级法院。如果要背离最高法院的判例，则应逐级报至最高法院。该书面报告必须写明该案在事实和法律上的特殊性或与应循判例的区别，或者写明应循判例必须推翻的原因。总之，必须详细报告背离判例的理由。是否推翻应循判例．由创制该判例的法院决定，但必须报上级法院核准。

另外，由于每一级法院创制的判例都是该法院根据其管辖区内的社会经济状况并依照法律和有关法律原则创制的，因此这些判例具有法律上的共性和地域上的特殊性。如果待判案件的当事人不属同一法院管辖区域，那么在适用判例时应尽可能考虑不同地理区域上社会经济状况的差别性．尽量适用当事人共同的上级法院创制的判例，或者允许当事人造择适用判例，这样才显示出判例对当事人在未来纠纷预见性的影响，从而更好地规范当事人的行为。

九届人大二次会议已将“依法治国”的基本方略写入了宪法，这给我们公正司法和维护法制统一提出了更高的要求。判例法虽然源于英美法系国家．但是采用判例确实是保证司法公正、维护司法统一的有效选择。在我国，社会根据大众需要而将法院的判决视为先例，这实际已经成了一种无法抵御的力量。当事人在法庭上引用着其他法院的类似判决，人们在论文中比较着不同法院的相似判决，使判例在司法工作中固有的作用得到了承认和发展。在此基础上，人民法院应当勇敢地承担起历史赋予的使命，统一部署，稳妥推进，建立起我国的判例约束制度．保证司法公开和公正，维护司法尊严和统一，为实现“依法治国”的基本方略和把我国法制建设事业全面推向二十一世纪，尽心尽力，尽职尽责。

(作者单位：绥宁县人民法院)

试论建立判例约束制度一文由搜集整理，版权归作者所有,请注明出处!

篇13：创业期公司需要建立哪些制度

那么对于初创公司来说，首先要建立的是哪些制度呢?

一、管理制度

明确各部门、各岗位的具体工作职责，形成部门之间，员工之间处理事务的流程。初创公司的特点就是人手永远不够，任务永远做不完。所以，即使员工真的像打了鸡血一样干劲十足，也不能完全靠他们的自驱力，否则很容易出现大面积的倦怠和混乱，影响公司的正常运营。明确分工与流程是所有规章制度的重中之重。具体可以按以下几点开展工作：

1、梳理公司的业务流程。看看公司目前的主营业务主要包括几个，具体的业务内容都是什么，这也是建立组织架构的基础。有了流程，初创企业的人力资源规划基本就确定了。

2、确定岗位职责。根据公司的具体业务、当前任务、所处阶段等确定需要什么工作岗位，每个岗位的具体职责，任务量，评判指标等。

二、财务制度

如今的创业，到最后拼的一定是资本，对于很多创业公司，现金流就是命脉。所以，财务制度是一点都不能马虎的。

企业财务制度一般应当包括资金管理制度、费用报销制度、付款审批制度、应收应付制度、合同管理制度等。

一般来说，初创公司应该着重在报销制度和资金管理制度，做到每一分钱都精打细算，可监控。

三、薪酬制度

不少创业公司的老板喜欢给员工画大饼，希望用前景留下优秀的员工，毕竟创业公司最缺的就是人才，但是受资金实力所限，真的开不出太高的价钱。

工资不够鼓励来凑，良好的薪酬制度就成了吸引优秀人才的法宝了。对于刚起步的初创公司，在建立薪酬体系时注意以下几点：

1、小公司人少活儿多，为了让核心员工稳定下来，应该尽量让员工的薪资等于甚至稍高于行业平均水平，并且专门设立季度或年终奖金。在薪资结构上，可以实行基本工资+绩效的宽带薪资办法，激发员工的斗志。

2、最好在试用期不打折，大多数初创公司在薪酬福利上本来就没有优势，如果试用期还打折扣，更不容易招到有相关工作经验、无需公司特地培养的员工，而初创公司往往还急需人手。所以，给个100%的试用期工资，最后赚到的一定是公司。

3、初创公司加班是常态，那么在福利上应该做到以人为本，例如报销下班打车费、晚饭外卖费、重点项目完成了带大家来个小团建，让员工感受到并肩作战的激情。

关于“创业期公司需要建立哪些制度?”的全部介绍就到这里了，建立起一套制度和流程能够让创业公司快速的进入正轨，不要在认为小企业无管理是好事，只有制度完善了员工们才能更有干劲。

【拓展阅读】

企业发展规划是对企业战略的规划，常见的商业管理课程均将“企业发展规划”作为一项重要内容包括在内。企业发展规划主要作用是如何更好的发展企业。那企业发展规划包括哪些内容呢?下面大家和小编一起来看看。

一、战略和计划

1、战略与计划的关系

企业发展战略是企业发展计划的路线和原则、灵魂与纲领。企业发展战略指导企业发展计划，企业发展计划落实企业发展战略。

2、注意中、长期大计划下小计划的细分和落实。仅重视计划，尤其是年度计划是对的;但还要围绕年度计划作好阶段计划，要坚持用企业的发展战略来指导和统帅各项计划。计划制订时必须注意到：具体的措施、定量的目标和综合平衡。

3、计划必须是基于企业发展战略基础上的详细的相对的短期目标，是战略达成的根本保证。

4、在企业发展战略的制订和实施过程中必须紧紧围绕战略的核心。

企业发展规划是什么?

(1)在企业发展战略的制订和实施过程中，不管你是战略防御还是战略进攻，其中都会存在重中之重，这是任何事物的必然规律。抓住了事物的主要矛盾，就抓住了问题的实质，会使问题的解决事半功倍，许多问题迎刃而解。

(2)企业发展战略的重点，是企业的竞争能力。企业的竞争能力基于对企业内部要素的客观分析和评价，它取决于行业结构和企业相对的市场地位。企业的核心竞争力，才是企业发展战略的实质核心。

二、核心主题

1、分析阶段任务

(1)目的：对外部不可控因素的对比分析是为了把握有利时机，规避风险，提升企业的快速应变能力和企业的创新变革和可持续发展能力。对因素的对比分析，使企业能够知己知彼，扬长避短，充分发挥自身优势，使目标、资源和战略统一和谐。

(2)外部环境调查分析内容

①宏观环境分析：政治(politics)、经济(Economy)、社会(society)、技术(Techno-logy)。(简称PEST分析)

②中间环境分析：企业所在行业发展因素分析、企业所在行业结构进化预测、企业所在行业竞争结构分析、企业所在行业特征评价、企业所在行业的变革驱动分析、企业所在行业胜败关键因素分析、机会威胁分析、生命周期分析。

③微观环境分析：顾客需求发展分析、供应者供应能力分析、竞争对手的竞争能力分析、潜在进入者分析、现有替代品分析、波特五动力模型分析应用。

(3)内部因素的调查分析内容

①企业内部分析：企业资源竞争优势分析、产品与服务价值链分析、企业核心管理能力分析、企业核心竞争力分析、企业潜在核心能力的分析、公司价格成本分析、公司面临战略优势与劣势分析、成本优势渠道的分析、关键利益相关者分析、企业产品、服务的生命周期分析、SWOT分析(优势(Strengths)、劣势(Weakness)、机会(Opportunities)、威胁(Threats))。

②企业财务分析：经济效益分析方法、财务管理的能力与效益分析、公司财务能力分析、经济效益评价指标、财务比率分析。

③市场营销分析：产品结构分析、产品生命周期分析、产品竞争能力分析、市场营销能力分析、投资组合分析之波士顿矩阵、市场营销环境分析。

(4)根据分析结果确定战略的方向、方针，确立分析结果和编写分析报告。

2、战略咨询和决策

(1)按照预定的战略方针和方向，根据分析报告拟订战略规划草案：企业总体战略规划、各分项战略规划、职能战略规划。

(2)针对发展战略草案进行技术咨询，其中借助专家的定性定量比较分析至关重要。这也是咨询阶段的实质性任务。咨询的目的：是通过咨询，有效验证战略目标的准确性、战略发展的可行性、资源配置的合理性、战略实施过程的可控性和内外因素造成的风险性，从而，对战略草案进行修正、完善和补充。

3、战略的计划跟踪

(1)详细和完善的战略实施计划是保证战略有效实施的关键。有了计划，就有了秩序和层次，就有了定性和定量的依据，才不会盲目。

(2)基于计划的实施跟踪是企业发展战略落实的基本保证。通过实施跟踪，才可以及时了解和掌握实施过程中发生的现象和问题，据此进行及时的纠正和校正;通过跟踪，才可以有效的督促战略计划的有效实施。

四、规划准备

1、针对企业自身和环境的客观实际情况，分析制订企业发展战略规划的必要性，和采取什么样的企业发展战略(稳定发展或创新发展)。

(1)稳定发展的条件

①市场需求稳定，产品处于市场饱和前期;可维持原有产品市场。

②市场需求稳定，但产品处于市场饱和后期;可采取改善现有产品，维持原市场。

③利用原有产品发展某个细分市场。

(2)创新发展(基于内部资源稳固及丰盈的基础上)

①开发新的产品细分市场。

②开发新的产品。

2、确定制订发展战略所基于的指导思想、方针和应遵循的原则。

3、建立明确的发展方向和目的。

以上是企业发展规划的介绍，了解相关知识，希望能够帮助大家更好地进行企业管理。

篇14：建立联席会议制度的意见

关于建立联席会议制度的意见

根据《xx省各级党委政法委员会执法监督工作实施办法》和《xx省高级人民法院、xx省人民检察院、xx省公安厅关于加强工作协调若干问题的意见》精神，结合我市实际，决定建立由市委政法委组织，公、检、法参加的联席会议制度。为切实发挥联席会议制度的作用，特提出如下意见。

一、联席会议的指导思想

为保证国家法律的统一正确实施，为打造“平安xx”服务，按照公、检、法在刑事诉讼活动中“分工负责、互相配合、互相制约”的原则和政法委执法监督工作原则，建立联席会议制度，以加强公检法在打击刑事犯罪活动中的协调配合，加强对重大问题和重大事项的沟通协调，加强对政策和法律认识的统一，加强对执法活动的监督，确保执法的法律效果和社会效果，维护社会的公平和正义。

二、联席会议组成单位及人员

联席会议由市委政法委、市人民法院、市人民检察院、市公安局分管相关工作的'领导及职能科室的主要负责人组成。

三、联席会议的主要议题

联席会议的主要议题是研究、探讨、解决公、检、法机关在执法、司法中的适用法律政策问题，研究、分析执法活动中存在的问题以及保证严格执法的措施。

四、联席会议召开的时间

联席会议原则上每季度召开一次，一般在每季度末的当月下旬召开，遇特殊情况可以提前或延期召开。

五、联席会议的有关事项

1、每次联席会议都必须有一个明确的中心议题。负责中心议题的单位对需要研究协商的议题，应事先向本单位领导汇报，并形成书面材料，提出建议和措施，并负责传递给各成员单位。

2、政法委收到中心议题后，应认真审查，如无特殊情况，及时作出是否召开联席会议的决定，并告知各成员单位。

3、联席会议对有关议题达成共识的，由提请单位形成书面会议纪要报政法委批准发文。对会议纪要各成员单位要共同遵守，认真执行。如会议纪要有关内容与新的立法解释、司法解释以及上级政法部门的有关精神相冲突时，不再予以适用。

4、对执行中碰到的新情况、新问题，各成员单位要及时向政法委执法监督部门反映。政法委执法监督部门对实施过程进行跟踪、监督与反馈

篇15：试论建立判例约束制度

试论建立判例约束制度

一、判例约束制度的概念及其建立意义

一是有助于提高司法工作效率。技照成文法审判模式，法官每审理一个案件，首先给案件定性，然后对号入座寻找法条和司法解释，再就当事人的'责任作出裁判。如果建立判例约束制度，那么法官审理案件时，只需找出相类似的判例即可判决．不再重复以上往的机械性操作，既节省了精力又保证了判决的精确性。二是有助干司法统一。建立判例约束制度，每位法官在审理案件过程中，必须依照法条规定和司法解释．并遵循判例，因此他的自由心证及偏见被控制在合理的范围内．可以保证同类的案件得到类似的判决。

二、判例的创制

判例的创制．是指人民法院在生效判决的基础上，选取具有典型指导意义的判决，依照特定的程序制作成具有一定

[1] [2] [3]

篇16：建立企业总法律顾问制度

建立企业总法律顾问制度

设立总法律顾问的基本目的，就是要通过总法律顾问的设立，建立以总法律顾问为代表的，有总法律顾问、法律事务机构、法律顾问所构成的企业法律顾问组织系统，形成以总负责人为主的企业法律事务工作的体系，共建起总法律顾问向企业法定代表人负责、法律事务机构及法律顾问向总法律顾问负责的工作责任机制，使企业法律顾问制度走向完善，并以此促进现代企业制度的建立和完善，

从企业法律顾问制度的'组织结构可以看出，总法律顾问在企业法律顾问制度中处于核心的地位，总法律顾问的设立对企业法律顾问制度的完善、企业法律事务机构，以及法律顾问作用的充分发挥，将起到促进和保障的重要作用。总法律顾问的设立使企业法定代表人或企业权力的机构与法律事务机构及法律顾问之间形成组织上的固定的连接，总法律顾问具有承上启下的作用，

同时，总法律顾问作为企业法律事务工作的总负责人，又是企业决策层的高级管理人员，总法律顾问的性质和职责决定了总法律顾问和法律事务机构，以及法律顾问一样，在行使职责开展法律事务的工作中，较少考虑部门的利益，而是从法律的角度，在法律允许的范围内，以追求企业利益最大化、风险最小化为目标，并且，总法律顾问的工作又是集中反映和体现了法律顾问的知识、智慧和经验。因此，总法律顾问也是集体智慧的结晶，保证企业经营管理决策在法律上的可行性，维护企业的经营成效和合法权益。

总法律顾问与法律顾问机构、法律顾问工作的目标是一致的，这也是总法律顾问与法律顾问制度关系的重要体现。

篇17：建立判例约束制度演讲

一、判例约束制度的概念及其建立意义

判例约束制度，就是指人民法院在审理各类案件时，不仅要依法受到各种监督和制约，同时还应当遵循先例．非经正当程序不得作出背离先例的判决。在我国现行司法实践中．有难以计数的判决，这些判决作用于特定的已决案件发生法律效力，个案判决对其他同类案件，只具有一般参考价值。建立判例约束制度，就是要经过一定的确认程序之后．个案判决可以取得普遍的适用效力。人民法院的个案判决．它不仅对案件当事人具有约束性，即当事人必须无条件履行判决中规定的义务，而且，它们对其制作者——人民法院和法官，也具有约束性．即人民法院和法官在遇到同类案件时也应当如此判决。即所谓“一切法院的裁判都应当与上级法院或本法院就同类案件所作的裁判相符合”，人民法院和法官有责任和义务保证使同样的案件得到同样的裁判，以保障国家法律表现在时间上，地域上、对象上的同一性，即：法律的统一性。

人民法院审理案件援引成文法和司法解释，但是由于成文法法条的抽象性、原则性，法官在处理具体案件时就有较大的弹性和幅度。在司法实践中，同一案件经不同法院的法官或者同一法院的不同法官来审理，就可能作出不尽相同甚至截然不同的判决。这样产生的直接恶果是，当事人对人民法院的司法公正性和权威性产生怀疑。“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流．而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”(英；培根语)因此，我们在审理案件时，不仅依照法律条文和最高法院的司法解释，同时还要受到先例约束，以保证同类案件能得到同类的判决，维护国家的法制统一。概括说来，建立判例约束制度有如下意义：

二、判例的创制

为了保证判例创制的质量，就必须有科学的判例创制程序。一般认为，判例创制程序主要有以下几个方面：

(一)案例的选择。人民法院各业务审判庭从众多的生效判决中筛选出具有典型指导意义的案例判决书．并说明选择该案例的理由。

(三)核准。案例经整理后，应当报上级人民法院核准。

(四)公布。经过核准，人民法院就可以向外公布该项判例。如有废止判例，也应当及时向社会公告。

三、判例的适用

判例有司法解释、参照指导等不同效力层次。判例由哪一级法院创制，这本身与判例的效力紧密相关。最高人民法院创制的判例(包括最高法院自已作出的判决以及经审判委员会讨论决定采用的下级法院的判决)具有司法解释效力，在全国范围内具有普遍约束力，全国各级法院对相同或类似案件的判决必须遵循最高法院的判例，不得违背，并在判决书中直接援引；各高级法院创制的判例，其效力次于最高法院，及于本院和所辖的'中级法院、基层法院；各中级法院和基层法院创制的判例，效力次于上级法院，及于本院和所辖法院。

篇18：扬州市建立新型农村合作医疗制度

扬州市关于建立新型农村合作医疗制度

一、工作目标和基本原则

我市建立新型农村合作医疗制度的工作目标是：，全市推行新型农村合作医疗制度，高邮市为全省新型农村合作医疗制度试点县(市)，其覆盖率应达85%以上;，全市新型农村合作医疗覆盖率达60%以上，高邮市的覆盖率达90%以上;，基本建立覆盖全市农村的新型农村合作医疗制度，覆盖率达80%以上。同时，建立和完善农村医疗救助制度，对五保户和贫困家庭进行医疗救助，资助其参加新型农村合作医疗，减轻农民因病带来的经济负担，提高农民健康水平，加快全面建设小康社会目标的实现。

新型农村合作医疗制度是政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度遵循以下原则：

1、政府组织引导。政府对保障农民健康负有义不容辞的责任，要将建立新型农村合作医疗制度纳入当地经济社会发展规划，明确工作目标，制定配套政策，积极组织引导农民参加新型农村合作医疗制度。

2、多方筹集资金。实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民以家庭为单位自愿参加合作医疗、为抵御疾病风险而履行缴费义务，不能视为增加农民负担。

3、以收定支，保障适度。按照筹资水平，科学合理地确定支付范围和标准，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。

4、低水平起步，广范围覆盖。根据当地经济发展水平、农民承受能力和医疗费用情况，制定合理的筹资标准和个人分担比例，吸引广大农民参加，扩大合作医疗覆盖面，并随经济发展和农民收入的增长，逐步提高筹资水平，增强抗风险能力，提高社会化程度。

二、建立有效的新型农村合作医疗管理体制

市成立由卫生、财政、农业、民政、审计等部门组成的新型农村合作医疗协调小组，负责制定全市农村新型合作医疗发展规划和相关政策，指导和监督各地工作。协调小组下设办公室，负责政策制定、调查研究、工作指导、督办检查、信息收集等日常工作，在市卫生部门内部抽调2名同志，专职从事此项工作。

各县(市、区)成立由主要领导负责，有关部门负责人和参加合作医疗的农民代表组成的新型农村合作医疗管理委员会，负责本地新型农村合作医疗的组织、协调、指导等管理工作。管理委员会下设办公室，在各地卫生部门内部抽调4一6人负责日常工作，人员工资和工作经费按全额拨款事业单位的标准列入财政预算，不得从新型农村合作医疗基金中提取。

乡镇政府成立乡镇新型农村合作医疗管理委员会，下设办公室，受县级新型农村合作医疗管理委员会及其经办机构的委托，负责本乡镇合作医疗的具体业务管理，人员按2一3人配备，人员工资和工作经费按乡镇机关工作人员标准列入乡镇财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取。

三、形成规范、稳定的新型农村合作医疗资金筹集、管理、使用和监督机制

新型农村合作医疗制度实行以县统筹、集中管理、分级核算、全方位监督的运行机制。

(一)以县统筹

新型农村合作医疗实行以县(市、区)为单位进行统筹，农民以户为单位缴纳各项医疗费用。建立个人缴费、集体扶持、政府资助的筹资机制。

1、个人缴费。高邮市、宝应县为财政转移支付县(市)，农民个人每年的缴费标准不低于10元，其他地区农民个人每年缴费标准不低于15元，经济条件较好的地区可适当提高缴费比例。未参加城镇职工医疗保险和未以农民家庭为单位参加新型农村合作医疗的乡镇企业职工，亦可以自愿参加。

2、集体扶持。有条件的乡、村集体经济组织对本地新型农村合作医疗给予适当扶持，其标准由各县(市、区)人民政府确定，但集体筹资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人自愿向新型农村合作医疗捐助资金。

3、政府资助。在省财政对实行财政转移支付的高邮市、宝应县参加新型农村合作医疗农民每人每年给予补助的基础上，市财政对高邮市、宝应县以及其他县(市)经济薄弱村参加新型农村合作医疗农民给予每人每年2元的补助，补助时间暂定三年，高邮、宝应县级财政给予每人每年配套补助6元，其他县(市、区)财政按每人每年不低于11元补助参加新型农村合作医疗的农民;乡级政府根据财力状况，对参加新型农村合作医疗的农民按每人每年不低于2元予以补助。经济条件较好的地区可适当提高县、乡财政资助标准。对未享受省、市补助的非财政转移支付的县(市、区)，市财政按参加新型合作医疗农民每人每年0.5元的.标准予以奖励，奖励时间暂定三年。同时，多渠道筹集资金，以县(市、区)为单位建立独立的医疗救助资金，对参加新型农村合作医疗的农村五保户和贫困家庭予以资助或对救助对象大病医疗费用给予一定的补助。

(二)集中管理

合作医疗基金由县级新型农村合作医疗管理委员会及其经办机构集中管理。县级合管办经同级财政部门批准，应在具有资质的国有商业银行或农村信用社设立新型农村合作医疗基金收入户和支出户，并通过招标方式确定。收入户用于收缴农民个人上缴的合作医疗基金、乡镇集体经济组织、社会团体和个人对合作医疗的资助、捐赠等，并在规定时间内向同级财政专户上缴所征收的基金。支出户用于按规定支付农民的医疗补助费用。

乡(镇)合管办经同级财政部门批准，应在具有资质的国有商业银行或农村信用社设立新型农村合作医疗基金收入过渡帐户，主要用于乡(镇)人民政府收缴农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金，不得从基金中支付手续费、管理费和劳务费。其收入应定期上交县级合管办收入帐户。

县(市、区)财政部门要设立新型农村合作医疗基金财政专户，所有新型农村合作医疗基金必须全部纳入专户实行收支两条线管理。县级合管办应定期将收缴的农民个人缴费及乡村集体经济组织、社会团体和个人对合作医疗的资助、捐赠等，划入同级财政专户。县级财政部门根据参加新型农村合作医疗的农民人数，将本级财政补助资金和上级财政补助资金划转到县(市、区)新型农村合作医疗财政专户。

(三)分级核算使用

1、农村合作医疗基金实行县、乡两级开分核算、分类补助。乡镇基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用，费用补助的起报点和报销比例由各县(市、区)根据当地筹资额和上年人均医疗费用测算后确定。为兼顾享受补助的受益面可设定补助限额。补助可采用对农民在医疗机构就医时进行直接减免的方式，也可先由农民就医时垫付医疗费用，再按规定报销的方式进行支付。县级基金主要用于患大病、重病的农民，其医疗费用补助超出限额后，由县级基金按比例给予重点扶持，以有效解决农民因病致贫、返贫问题。农村合作医疗经办机构收到参加农民的报销申请后，应及时审核，及时兑现。费用补助采取分段累进计算的办法。

2、合作医疗基金可报药品范围，原则上参照省农村合作医疗基本用药目录，超出范围的药物不予报销。

3、鼓励和引导农民在基层医疗机构就诊。农民在不同级别的医疗机构就诊，执行不同的补助标准。鼓励使用中医药资源，提高中医药疗法在合作医疗基金中的补助比例，节约合作医疗费用支出;依法及时、全程隔离治疗传染病患者，提高其床位费和治疗费用的报销比例，有效控制和管理传染源，其具体报销范围和比例由县级合作医疗管理委员会制定。

4、对参加新型农村合作医疗、年内没有动用合作医疗资金的人员，有条件的乡镇每年安排一次常规性体检，并为每位参保人员建立健康档案，其费用从合作医疗基金中支付。常规性体检的具体检查项目、方式及组织实施要求，由各县(市、区)合作医疗管理委员会制定。

(四)强化全方位监督

各县(市、区)人民政府成立由审计、监察、信访等部门和部分人大代表以及参加合作医疗的农民代表组成的新型农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况，保证参加新型农村合作医疗的农民享有知情权和监督权。

各地新型农村合作医疗管理委员会每年定期向当地新型农村合作医疗监督委员会、市人大和市政府汇报工作，主动接受监督。通过定期向社会公布合作医疗基金的收支情况，公布投诉、咨询电话等方式，自觉接受社会方方面面对资金使用情况的监督。有社会和个人捐赠的，还应向捐赠方通报使用情况。各县(市、区)审计部门每年对新型农村合作医疗基金的收支、管理情况进行一次审计，并将结果报市财政、卫生、审计部门及本级政府。

四、加强农村医疗卫生服务管理

各地要进一步健全农村卫生服务网络，理顺乡镇卫生院管理体制，深化农村医疗卫生体制和运行机制改革，激活医疗卫生机构的生机与活力。加强对农村医疗卫生机构的监督管理，大力整顿和规范农村医药市场秩序，不断提高医疗服务质量和水平，使农民得到质优、价廉的医疗卫生服务。

实行新型农村合作医疗定点服务机构准入和年度考核制度。定点机构以非营利性医疗卫生机构为主，参加新型农村合作医疗的农民可以在一定范围内自主选择医疗机构就医。新型农村合作医疗定点服务机构由各医疗机构提出申请，县级新型农村合作医疗管理委员会组织评审，发给合格者农村合作医疗定点服务机构证书。定点机构三年复评一次，并实行年度考核制度，复评或年度考核不合格的，取消其定点资格。

各级新型农村合作医疗管理机构要加强对合作医疗定点服务机构的监管，实行动态管理，形成竞争机制。向社会公布举报电话，及时受理并调查处理群众举报。

新型农村合作医疗定点服务机构要完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，控制医疗费用，提高服务效率，促进新型农村合作医疗制度持续健康发展。

五、进一步强化对新型农村合作医疗工作的组织领导

建立新型农村合作医疗制度是农村工作的重要组成部分，是全面建设小康社会的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，各级政府要高度重视，充分认识建立新型农村合作医疗制度的重要意义，切实加强领导，落实政策措施，促进新型农村合作医疗事业不断发展和完善。

各级政府主要负责人是新型农村合作医疗工作的第一责任人，分管领导是直接责任人。要层层分解目标任务，逐级进行责任考核，对工作做得好的给予奖励，对工作失职的追究责任。

各级卫生行政部门是建立新型农村合作医疗制度的主要责任部门，要充分发挥职能部门的作用，集中力量抓好各项组织落实工作。各级农业、财政、药监、民政、监察、审计、扶贫等部门要通力协作，各负其责，把新型农村合作医疗这项民工工程办好办实。各新闻单位要采取多种形式向广大农民宣传新型农村合作医疗的重要意义、政策规定和典型事例，引导广大农民不断增强自我保健和互助共济意识，理解、支持并积极参加新型农村合作医疗。