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深化国有资产管理体制改革的几个问题

2023-05-14 08:14:18 收藏本文 下载本文

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深化国有资产管理体制改革的几个问题

篇1:深化国有资产管理体制改革

关于深化国有资产管理体制改革

一、国有资产管理体制改革的重要性

关于国有经济能否与市场经济相结合,创造一个更有效率的经济组织形式,一直是我国经济体制改革的核心问题。这实际上,也就是社会主义国家能否在发挥市场经济作用的条件下管理好自己的经济。

改革开放以来,在建设中国特色社会主义思想指导下,国有企业改革已经取得了丰硕成果,国有企业在改革与调整中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强,在经济和社会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时,国有企业在竞争中也保持了较快增长。1989年至,国有及国有控股工业企业完成工业增加值从3895.13亿元增加至14652.05亿元,年增长11.7%,比GDP年均增长9.3%高出2.4个百分点。国有经济布局得到优化,整体素质明显提高。国有企业在国民经济中仍然处于主导地位,影响力、控制力进一步提高。20底,我国境内国有控股上市公司903家,其控制和带动的社会资本约6300亿元;境外国有控股H股公司52家,加上国有控股红筹股公司,其控制和带动的国外资本约38亿美元。国有经济在石化、石油、电力、冶金等关系国家命脉的重要行业和关系领域占支配地位,支撑、引导和带动了整个社会经济的发展,年,国有及国有控股工业企业上缴税金3639亿元,占全部工业企业上缴税金的67%,是国家财政收入的主要来源。国有企业组织结构明显优化,“小而全”、“大而全”的状况得到明显改善。产业集中度进一步提高,按销售额排序,排在我国前10位的都是国有及国有控股企业。国有企业的技术装备水平与国际先进水平的差距进一步缩小,自动化程度大大提高,加工能力、加工精度明显上了一个台阶。国有企业改革中的一重要成就表现在现代企业制度初步建立,企业经营机制进一步转换。企业管理体制和经营机制发生了深刻变化,相当一部分企业进行了公司制改革。520户国家重点企业中514户国有控股企业已有430户进行了公司制改革,改制面达83.7%,其中282户企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司,实现了投资主体多元化。在推进公司制改革过程中,企业按照《公司法》的规定明确了股东会、董事会、监事会和经理层的关系,公司法人治理结构已基本形成。

这些巨大成就充分说明,社会主义公有制是能够利用市场经济来发展自己的。

但是从总体上看,国有企业改革仍然面临着严峻形势,有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。从现在看来,国企改革难点的关键所在仍然是企业自主权迟迟不能完全落实。甚至一些已经完成现代企业制度改革,包括有的上市公司,都因在重大发展决策和人事方面缺乏自主权而严重制约了企业的开拓与发展。没有自主权的企业,国有企业经营者在经营方针、方向和分配、激励方面的权利不到位就难以有市场竞争的活力,生产力难以进一步得到解放。自主权不落实,根子就在于政企分离不够彻底。而政企分离达不到要求,关键又在于政府未能正确给自己定位。政府有关管理部门总是担心放手后国有企业会出现失控。这种不正当干预成了当前束缚生产力发展的一个重要因素。不少企业为了放开自己的手脚在经济发展和市场竞争中施展才干,在竞争中取胜,被迫采取一些非常手法,例如,有的企业为了减少上级政府部门的干预,在国有资本之外加入了一部分本企业职工的投资股份,通过挤入集体经济成分,以便找到藉口顶住上级部门对经营决策和人事变动上的干预。这种做法效果虽然明显,使该企业获得了迅猛的发展。但这并不是解决问题的根本办法。

不仅如此,问题还在于代表政府管理企业是由多个部门分兵把口分别行使国家所有权。这种分散型的所有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用,但从总体上看,弊端极大,一方面多部门的低效率,大大限制了企业的活力,有些国有控股公司无奈地埋怨说,我们下属有几十个企业,我们都难于了解他们经营中面临的实际情况,你一个上级部门怎么能对它们的日常经营活动做出正确决定呢?另一方面,部门有权无责,又为企业内部人控制打开了方便之门。由于不同的政府部门分割行使国有资产所有权职能,管资产与管人、管事相脱节。管人的不管生产经营,管生产经营的不管人,没有形成一个集中统一的监管体制,权责分散,权责不清,就必然发生两方面弊端,或政企不分,统得过死,造成低效率,效益损失,或监管不力,内部人控制严重,导致国有资产流失。

如果建立一个独立的国有资产管理部门,专门对国有企业资产的管理,履行出资人职责,现在的政府行政管理部门,专门从事公共事物管理,政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立,使各自有明确的定位和目标,这定会有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系,为政企分开打下坚实基础。

国有资产管理上除了上述问题外,还有一方面缺陷,就是如何保证国有资产不流失,这是当前公司治理结构中的一个致命缺陷。

改革开放以来,国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。据统计,到2001年底,国有资产总量达10.9万亿元,其中经营性资产7.3万亿元。这使得我国社会主义制度有了更加强大的物质基础。但是,对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。

很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时,不是在市场中公开进行,而是私下交易,暗箱操作,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业兴办的集体企业,其原始资产原本是国家的,但是由于管理散乱,公私不分,过了一定时期,这些企业糊里糊涂被定为集体所有制资产了。一些国有企业在实行市场经济改革中,由于不善于经营,未能在市场大潮中学会游泳,造成较大的经济损失和效益流失。

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nbsp;  国有企业管理中出现了内部人控制现象,有的弄虚作假,欺骗社会,损害国家和群众利益。产生这种现象不少是在国有资产重组中造成的。国有企业重组、改制都是符合改革要求的,但由于国有资产量大面广,随着投资主体和股权结构的多元化,在国有资产基础上出现了大量控股、参股等混合所有制经济。国有资本重组流动的情况愈加复杂,这客观上为国有资产的监管增添了难度。不少改制后的公司董事会、监事会职责不到位,不能发挥应有的作用,这就为出现内部人控制现象的产生提供了广阔的空间。企业经营者在资产、资金使用等方面的权力过大,有时代替了出资人的权力,目前这种现象有增多的趋势。这种情况要求应有专门的专业性强的资产管理机构来加强监管。这就是说国有资产管理上的“所有者缺位”的现象必须解决,必须有具体人和机构作为出资人代表负责监督国有企业的国有资本的保值和增值,使出资人到位。

二、履行出资人职责的中央政府和地方政府

现实情况表明,必须改革国有资产的管理体制。党的十六大报告中指出:改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化,进一步推进国有企业改革的必然要求。

国有资产的所有者是全体社会成员,国家是代表全社会的一个有形组织。改革开放以来所遇到的问题,是在发展社会主义市场经济的条件下,国家对国有资产的所有权怎样来实现。所有权不是意味着为占有而占有,所有权要求在经济上实现自己,即使用它来实现一定经济利益。我国社会化大生产的生产力状况,决定了我国国有经济的产生和发展,国有资产日益增大,为社会主义公有制奠定了更雄厚的物质基础。但是具体怎样来实现这种所有权,使国有资产不流失,不仅保值而且要不断增值,以进行不断的扩大再生产,保证全体人民不断增长的需要得到最大限度的满足。这个问题是我国经济体制改革以来面临的一个深层次的问题,似乎也是最难解决好的问题。中国特色社会主义的经济能否成功确立,市场经济体制能否完善,关键也在于这个问题的解决。

针对这种迫切的需要,十六大报告明确指出:“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。”

建立国有资产管理体制首要的问题是坚持国家所有制,即国有资产都属于代表全民的国家所有。国有制是适应我国大规模的社会化大生产的生产力的性质所决定的,它是我国发展生产力、推进国家工业化和现代化的根本力量。我们推进国有企业的改革和发展,说到底,就是要在发展社会主义市场经济的条件下使国有经济不断发展壮大,增强国有经济的主导作用和控制力。无论改革如何进行,这一个前提是必须坚持,不能有丝毫动摇。改革开放二十多年来,我国经济持续增长,社会政治稳定,人民生活水平不断提高,根本原因就是我们既坚持了社会主义道路,又通过改革使社会主义充满新的生机和活力。

坚持国家所有应是没有疑问的,问题在于通过什么具体形式实现国家对自己资产的所有权,并使国有资产在使用中获得最大的经济效益。

这里首先遇到的是中央政府与地方政府如何在实现国有资产所有权中的定位问题。中国是一个大国,地域辽阔,国有企业众多,即使经过调整、改制,目前还有大约18万户分布在各地。为了使管理有效,都由中央政府直接管理这么多企业是困难的。较好的办法就是由中央政府和地方政府分工负责履行国有资产所有者的权利。他们代表国家履行出资人的职责。这种分工包括资产的划分和权利的划分。十六大明确规定了中央与地方在资产方面的划分,关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

在这个问题上理论界有着不同的意见。有一种意见主张应当把过去的“国家统一所有,政府分级管理(监管)”的办法改为使地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。原因是过去那种分级管理的体制,地方政府不拥有国有资产的所有权,就发生责权不对称现象,助长了地方政府滥用国有资产的行为,造成国有资产流失严重;在改制中关心的是如何通过改制甩包袱,而不是在改制时维护资产所有者的利益;缺乏使国有资产增值的积极性。因此,必须用“分级所有,分级管理”来代替过去的“统一所有,分级管理”的模式。他们从理论上论证“分级所有”的合理性,认为“谁投资,谁所有,谁收益”,这是市场经济的通行原则。地方所管辖的国有资产很多都是由地方政府投资兴建的,理应归地方政府所有。

这种看法与十六大提出的国有资产管理体制改革的原则是不一致的,十六大明确指出这一改革的前提是坚持国家所有,也就是全社会所有。这种所有权是不能分割的。坚持国家统一所有,是为适应社会化大生产发展要求、发挥社会主义制度优势而实行的。不能把它看成是过去计划经济体制的残余,而应看作是发挥社会主义制度的可以集中主要力量办大事的这一根本优越性所必需的。况且我国现在区域经济之间经济发展很不平衡,差别极大,实行地方所有会造成许多难以顺利克服的困难,并产生许多新的矛盾,影响国民经济的持续快速发展。

十六大提出的国有资产管理体制改革方案,不同于过去“统一所有,分级管理”的地方,并不在于改为地方

政府所有,而是如文件上所讲的,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。

这里涉及到如何认识所有权改革与产权改革的区别。在理论上把所有权与产权这两个概念加以区别有重要意义。

过去在我国经济学领域中没有“产权”这个词。理论界是从西方经济学中的产权经济学输入后广泛使用开来。国家文件中在1993年党的十四届三中全会中开始提出“理顺产权关系”。但是人们在使用它时有着不同的内涵。一般地是把“产权”这个词作为“财产所有权”的简称,这是把产权等同于所有权。例如有人说产权包括所有权、使用权、收益权等,有的说产权包括所有权和经营权(法人财产权)。这些说法都表明他们把产权与所有权之间划等号,甚至认为产权概念比所有权的涵盖更宽。

我认为这种认识是不符合它们的内涵的。从外文用词上可以看出二者的明显区别。所有权在英文中是property,而产权经济学中产权用的英文词是property  rights(马克思表述它所包涵的内容时用的是the  right  of  property)从这里也可以看出这两个概念的涵义是不能等同的。所有权(property)指的是物或财产本身的归属问题,而“产权”(Property  rights)强调的是握有财产的所有权人所具有的实际权利。如果讲二者有联系的话,那可以说后者是前者的具体实现形式,也就是说后者只是前者实现其所有权时所产生的多个所有权主体之间的各种具体复杂的权利关系。马克思就说过不同的所有制或所有权,可以有同一的财产权利即产权关系。例如资本主义制度下,从所有权来看,产品不属于劳动者,而属于资本家,小商品生产的所有权关系则是产品属于劳动者。这两种所有权是本质不同的,但从商品交换的权利关系上看,二者又是同一的:互相承认对方是自己产品的所有者,在市场上实行等价交换,产品属于生产资料所有者。马克思所以强调二者的区别,这是因为资产阶级总是企图把资本主义所有权与小商品生产者的所有权混同起来,为资本主义所有制作辩护。

在进行国有资产管理体制改革中明确所有权与产权二者内容上的区别很重要。否则易于引致认识上的混乱。有的人在产权改革的名义下讲述所有权改革。例如有人说,“非国有化的实质就是将国有企业产权由归属全体社会成员缩小为归属于部分社会成员或单个社会成员。”这里讲的内容是要改变所有权关系,而不是产权改革。

产权改革应当是指在所有权不变的条件下对资产的管理或支配权利上的变革,不是根本经济制度的改变,而是对财产的管理体制的改变。例如我们讲在国有企业建立现代企业制度的改革时,第1条就是产权清晰。这里的“产权”这个概念的内涵是很明确的,产权清晰针对的绝不是说国有企业的所有权不清晰,而是指政府与企业在管理企业的权利、权限上不明确。江泽民同志6月26日在青岛召开国有企业改革和发展座谈会时的讲话中对此作了清楚的阐述,产权清晰就是“明确国家和企业的权责”。因为目前有些企业管理、监督和经营工作不到位,国有资产的保值增值无人负责。江泽民同志提出:“国有企业必须建立有效的国有资产管理、监督和营运机制。要有严格的责任制度,要有人对国有资产的保值增值负责,不能只要管理的权力而不负任何责任。”这里对国有企业的产权改革的实质作了明确的解释。

在制定企业国有资产监督管理有关法规时,面临着从概念上明确所有权与产权的区别问题。在讨论中提出将产权定义为“产权是财产所有权及与财产所有权相关的财产权”。这个定义的表达并不是很清楚。这种看法表示出了所有权与产权二者的区别,不过没有说明区别在哪里。譬如,他们这样说:当产权的概念适用于不同所有权主体之间的财产归属时,它指的是所有权;当产权的概念适用于国家所有权内部不同企业之间的财产归属时,则是指经营权。这是一个很有意思的说明。尽管表述得有些模糊、不明确,不能用同一个名词来表示两个性质不同的事物,但它毕竟显示出了二者的区别。产权是由所有权派生的一种权利关系,不能与所有权本身直接等同。西方产权经济学把所有权规定在产权的概念中是不科学的。所有权改革涉及的是不同财产所有者之间的关系,产权改革只是指同一所有权内部不同主体对财产的支配权利。

明确这一点当前显得非常重要。因为国有资产管理体制改革中,涉及中央政府与地方政府对国有资产的关系问题。这次改革的性质是所有权改革,还是产权改革,这一点应当是很明确的,国家统一所有是改革的前提,中央政府与地方政府都只是分别代表国家履行出资人职责。对国家来说,中央政府与地方政府都属于委托代理关系。不能把国家所有与政府所有等同起来,更不能把国家所有与地方政府所有等同。

与过去的“统一所有,分级管理”不同的,不是在于把地方政府的分级管理改变为“分级所有”,实行国有资产所有权上的变革,而是提高了地方政府的管理权限。这次规定各个地方对划归它管理的国有资产享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,把管资产和管人、管事相结合起来。这种改革的目的是充分调动中央和地方两个积极性,使社会生产力得到进一步解放。同时中央政府和地方政府合理分工分别代表国家履行出资人职责,这就界定了各级政府的管理国有资产的权利和责任,改变了过去中央统一管理,地方责、权、利不明确的弊端。这有助于强化管理上的激励和约束机制,克服一直没有解决的“出资人主体虚位”的现象。另外也应清楚,一定要坚持国家所有的原则不动摇,国家仍然是国有资产的终极所有者,对国有资产有立法权和终极处置权。

从产权关系即管理权利关系上看,中央、地方的国资管理机构是独立的、平等的民事行为主体,是依法行使出资人职责的特殊法人,但它们都必须在国家统一制定法律法规的前提下行事,国务院国有资产管理机构可以依法制定全国的国有资产管理规则、办法,这些规则和办法对地方国有资产管理机构具有指导和监督作用。

三、实行政资分开的重要步骤

以上分析说明,为了深化经济体制改革,进一步发展国有企业改革的'成果,克服国有资产监管不力和政企分开不到位的现象,建立一个独立的国有资产管理机构是十分必要的。依据十六大和十届人大一次会议精神,国务院决定成立一个新的机构“国有资产监督管理委员会”(简称国资委)。这个机构将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来,由国务院授权它代表国家履行出资人职责,监管国有资产,确保国有资产保值增值,进一步搞好国有企业。按照权、责、利相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,国资委的主要职责是:根据授权,依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组;代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核,并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度依法对地方国有资产营运进行指导和监督。

从上述职责来看,它的主要任务就是切实完成国有资产出资人的职责,这是一项重要的制度创新,是建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理的新体制。这里关键是要明确什么是国有资产出资人职责。出资人职责就是股东的职能,国资委代表政府享有《公司法》规定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益,国资委对国有资产保值、防止国有资产流失负监管责任。为了完成这些职能,国有资产监督管理委员会内部设置相应职能机构,分工职责明确,真正从制度上保证有专人负责。机构的人员应当是具备相应知识的专业人才。

在国有企业管理上过去虽然明确所有权属于国家,可是“东家”这个位置却是空缺的,有厂长,有经理,还有党组织起核心作用,可是谁都不是出资人代表,对企业的经营都不负主管责任,国资委成立后,明确它是“大东家”,代表国家来行使所有权,这是真正的出资人代表,这就使企业出资人代表由虚变实,真正做到产权清晰,权责明确。

国有资产监督管理委员会是国务院直属特设机构,它不是政府行政机构的组成部门,不纳入政府序列,属于事业单位,它的工作人员也不是一般意义上的公务员。这个机构的专有职能就是履行出资人职责,负责国有资产的营运、监管和保值和增值。这就使它与原来的行政机构完全分离开来。显然,这个专门机构的设立就为实行“政资分开”提供了制度上的保证。既然国资委专门履行出资人职责,监督和管理国有资产,负责国有资产的保值和增值,那么原来属于国家的相关的各个部门管理国有企业的职能不再存在了。国资委成了专门的出资人代表,政府的其他部门也就成为专门从事社会公共事务管理者了。这就自然地实现了政资分开。

多年的改革实践表明,虽然政企分开一开始就是当作国有企业改革的核心问题,但一直是效果不明显,难以落实,政府干预企业经营现象严重存在,问题的根子在于政资没有分开。有些省、市为了解决这个问题,在政府各管理部门与企业之间建立了资产经营控股公司(由原来的行业主管部门转成)。但是没有根本解决问题。为了削弱各相关部门在人事、事权、财权上分散干预企业的现象,有的在省级机构里成立了相关各部门统一的领导小组面对控股公司。但是不同部门仍然都是企业的老板,他们越过控股公司直接插手企业的人事安排、经营活动仍然发生,谁都管,谁都不负责任。所谓的国有控股公司处境尴尬。这种情况表明没有政资分开,政府社会经济管理职能与国有资产出资人职能不完全分开,进而在组织机构上政府行政管理职能机构与国有资产行使所有权管理职能机构彻底分开,政企分开就难以真正实现,国有企业就难以真正成为独立的自主经营、自负盈亏的市场主体。实践证明,政资分开是政企分开的基础。国资委建立之后,就从机制上改变了过去政府集国有资产所有者和管理者职能于一身的状况,中央和地方省、市(地)两级政府分别设立专司国有资产管理机构,专门从事国有资产管理、营运、监督,这就从机构设置和职能界定上促使各行政部门集中精力行使社会经济管理者的职能。这必将大大推动多年改革实践中难以解决的政企分离问题的顺利实现。

我们改革国有资产管理体制,主要的还是为了搞好国有企业。所以国资委成立后,最重要的还是弄清楚它将如何管理好国有企业。国资委的成立表明政资分开得到了实现,但是也产生了一种疑虑:国资委在国有资产管理上的权力增加了,是全部国有资产的大股东,这种增大了的权力会不会更加强了它干预企业经营生产活动,成为了企业的一个新的“婆婆”呢?这里问题的实质仍然在于如何保证所有权与经营权的完全分开。

所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求,随着生产规模的增大,科学管理的要求日益提高,所有权与经营权分离是发展社会生产力的一种必然趋势,是提高企业竞争力并在竞争中取胜的客观要求。因此,国资委成立后,如何划分清楚国资委的出资人职责和企业经营权之间的界限,明确二者的职责范围是此项改革达到预期目的的重大问题。

十六大报告在阐述建立中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构作为独立履行出资人职责的同时强调指出:“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值和增值。”在《关于国务院机构改革方案的说明》中明确指出:“国资委依法对企业的国有资产进行监管,依法履行出资人职责,但不得直接干预企业的生产经营活动,不要变成‘婆婆加老板’,不能把企业管死。”从根本上理顺出资人和经营者的关系应当是国有资产管理体制改革取得成效的试金石。

国资委的建立主要是解决出资人空缺的问题。它的职能有了明确的规定,出资人职责就是政府享有《公司法》规定的三项出资人权益:资产收益、重大决策和选择管理者,不能干预企业的生产经营。原则的规定是清楚的。但具体实行过程中,总会发生难以区分的现象。出资人职责与干预企业的生产经营之间有时就不易区分,引起争执。而且争论往往不是发生在有关重大决策问题上,因为都不愿承担

责任,而是在一些非重大问题上。例如有的企业,为了管理层的一个人事安排,直接经营者说这是日常生产经营,而上层管理者则认定这属于重大决策,应由他决定。这种争执影响到企业的正常运行,所以,这些问题仍需进一步研究细化。

国有资产监督管理委员会为了更好地履行自己的出资人职责,建立更有效的管理体制,在国资委与企业之间设有中间层次――国有资产经营机构。这类经营机构主要有三种形式:授权经营的大型企业、国有资产投资管理公司、国有资产经营控股公司。在这些中间层次下面就是国有企业,相当于中间层次公司的子公司,是母子公司关系。中间层次经营机构对国资委来说,它是资本经营者具体实施出资人职能,按照公司法运营,负有对国资委的保值和增值任务,并接收后者的监督。不能倒回到当企业“婆婆”的地位。在设立这类中间层次机构的试点中,一些地方作过许多有益尝试,应当进一步总结这些经验,也可以学习借鉴国外国家管理国有企业的经验。我国国有企业是一个极其庞大的企业群,分布的行业庞杂,各处特点也大不相同,因此,必须根据不同行业的特点设置不同的经营体制和监管方式,也需要根据不同行业的特点制定不尽相同的考核评价体系,健全激励和约束机制,充分调动经营者的积极性和创造性。这都只能在国有资产管理体制改革过程中不断建立和完善。

现在《企业国有资产监督管理暂行条例》已经公布,它对于将十六大精神具体化,推动国有资产管理体制改革,具有重要意义。它虽然还是暂行的,具有原则性、起步性、过渡性的特点,但它对保证国务院国有资产监督管理机构的设立和运行自上而下依法有序进行将会起重要作用,并在实施过程中得以进行修改、补充和完善

篇2:深化国有资产管理体制改革的几个问题

深化国有资产管理体制改革的几个问题

(一)现行国有资产管理体制的主要弊端

1.企业国有资产笼统为国家所有,国务院代表行使所有权,但是在中央和地方、政府部门与部门之间产权责任不清,缺乏责任约束,国有资产实质处于无人负责状态。

2.许多政府部门既承担公共管理职能,又承担部分国家所有权职能,政企(资)职责不分。这使政府部门很难给自己准确定位,既妨碍了政府正常行使公共权力,又将国有企业作为行使公共职能的工具,让企业承担社会职能,造成政企职责错位。

3.政府部门在企业之外以行政方式多头干预;不是经营国有资本,而是管理国有企业。这种所有权与经营权混为一谈的管理,造成了两个结果:一是行政干预的“越位”,抑制了企业市场活力,致使国有资产运作低效率;二是企业内所有者“缺位”,弱化了产权约束,所有者权益往往被侵蚀。

(二)改革国有资产管理体制应主要解决4个问题

1.落实国有资本的管理、监督和经营责任。国家由管企业转向管资本。建立责权明晰的国家所有权委托代理体制,形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。

2.国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从直接管理庞大的国有企业群,转变为控股重要企业和持有股份。国有资本由覆盖各行业、各领域,向国家必须控制的行业领域集中,减少国有资本涉足企业的数量。

3.政府设出资人机构,与公共管理职能部门分开,受政府委托集中统一行使国家所有权。行使公共权力的部门不再承担出资人职能,形成政企(资)分开的体制基础。

4.实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国家委托拥有股权,依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责;企业拥有法人财产权,在公司治理框架下自主经营、自负盈亏,成为独立的市场主体。出资人机构不越权干预。

概括地讲,改革国有资产管理体制的任务,是使国家由管企业逐步转向运营资本;政府设立出资人机构,集中统一地行使所有权,实现政企(资)分开,所有权与经营权分离;出资人机构对投资和拥有股份的.企业拥有股权,按《公司法》以股东的方式行使权利、承担责任;包括国家投资和拥有股份的企业在公司治理框架下自主经营、自负盈亏,成为独立的法人实体和市场主体;出资人机构以实现政府政策目标和国有资本保值增值对国家承担责任。

(三)建立适应市场经济的国有资产管理体制

国有资产管理是涉及国有制实现形式,国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制。改革国有资产管理体制

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篇3:产权制度与深化国有资产管理体制改革

产权制度与深化国有资产管理体制改革

交易费用是现代产权理论中最基础、最重要的概念,被定义为人们从事某种经济活动所付出的非生产性成本,即生产成本之外的交易过程中的费用。现代产权理论认为,西方福利经济学虽然深刻地分析了市场机制的缺陷,指出了国家干预的必要性,但他们没有从产权配置角度考虑和分析问题。市场运行之所以存在缺陷,其根源在于产权界定不清,导致交易过程的磨擦和障碍,因而提高了交易费用,影响了资源配置的效率。因此,解决市场缺陷问题的关键,不在于国家是否应该干预经济,而在于如何明晰产权以减少交易费用。并进一步指出,产权是一种由法律规定和实施的,由使用权、支配权、收益权等权能组成的排他性独占权。这些权利不是在历史形成的生产方式和生产关系基础上产生的,而是以反映人的超历史的自然本性的法律为基础;以产权为依托建立的产权制度是既定产权关系和产权规则结合而成的且保证其实现的制度。合理的产权制度具有为人们提供竞争与合作的框架,充当各种物质生产要素组合的粘合剂和各种经济组织的依托;为经济当事人提供特定的经济激励和约束,使之通过权力配置实现资源配置并分配收益;有助于形成稳定的经济预期,节约经济运行成本,减少不确定因素等功能。

现代产权理论分析了交易费用、产权及制度安排三者的关系,提出只要存在交易费用,就需要明晰产权,建立相应的产权制度。不同的产权制度安排有不同的交易费用,继而决定了不同的经济运行效率。他们认为,产权一般可划分为私人产权、法人产权、社团产权、公共产权和国有产权,而私人产权并不一定是唯一有效的产权制度安排。不论产权的最终归属是谁,只要产权清晰,就可以节约交易费用,这就是有效率的产权制度安排。

虽然现代产权理论属于西方经济学的范畴,但其所阐述的一些现象和规律,却是普遍适用的。按照产权理论的分析,我国国有产权制度安排是否有效率关键在于国有产权主体是否明确、产权边界是否清晰,从而否定了国有产权私有化的谬误。

二、国有资产管理体制存在的弊端

我国国有产权制度安排缺乏效率主要症结是国有产权主体不明晰,造成国有企业效益低下,国有资产流失等,这些都是源于国有资产管理体制存在的种种弊端。

1.国有产权主体错位、越位和缺位并存

国有产权主体是国家,但国家在抽象意义上不可能行使所有权,而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。十六大之前,我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的国有资产管理体制。在这种体制运行中,政府管理国有资产的出资人职责一直由九个部门分割行使,其中五个部门被形象地喻为“五龙治水”:即财政部行使收益及产权变更职能;大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能;国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定,国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能;国家计委行使基本建设投资管理职能;劳动部负责审批企业工资总额。

实践表明,这种“五龙治水”的管理格局不仅没有解决国有资产出资人缺位问题,还在一定程度上阻碍了深化国有企业改革的进程。这种体制存在的弊病:一是多个政府部门代行国有资产产权,任何部门又都不具备完备的产权,不用对国有资本经营效果承担全部责任;二是所有权越位和所有权缺位并存,造成政企不分、政资不分,或者出现内部人控制;三是各个部门之间因争抢权力利益和对企业经营判断的不同而相互扯皮,致使所有者约束软化,企业无所适从。应该说,这种管理体制实际上是计划经济体制的遗留,是导致政府经常出现不规范施政行为的深层根源。

2.国有资产经营公司权责不明

国有资产经营公司是国有资产授权营运主体,主要是受托行使所有者职能,进行资本运营。但在实际运作中由于国有出资人不到位,导致国有资产经营公司权责不明。其一,国有资产经营公司在内部经营管理上仍存在大量的行政性因素,在角色与功能上仍将自己定位为被控企业的上级领导部门,没有有效行使其具体出资人职责。其二,国有资产经营公司派出的产权代表往往与企业经理阶层形成利益共同体,追求的不是国有资产保值增值,而是个人收入的增长,形成新的“内部人控制”。其三,国有资产经营公司责任难以评判。由于所有权与经营权不分,在出现经营亏损时,经营者有足够理由推卸责任。

3.国有企业的公司产权制度不合理

一是国有产权主体虚置,即缺乏人格化的国有产权主体,致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。二是大多数国有企业投资主体单一,即使是经过股份制改造后的公司,也仍然存在“一股独大”,“翻牌公司”的问题,不利于优化公司产权结构。三是没有形成国有资本灵活、顺畅的进入或退出机制,不利于国有资本的有效利用和合理流动,不利于形成有效的产权运作资本市场,不利于进行产权市场化交易,影响到国有资产的优化配置。

三、深化国有资产管理体制改革的取向

国有资产管理体制改革滞后是长期困扰经济和社会发展的制度障碍,是绕不开的改革攻坚难题。为改变国有产权制度缺乏效率的状况,必须加快国有产权制度创新,深化国有资产管理体制改革。

(一)目标选择

深化国有资产管理体制改革的目标是按照党的十六大报告要求,在坚持国家所有的前提下,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制。

1.国家所有。依据现有的法律法规,国有资产属于全体人民,归国家所有。国家制定法律法规,政府代表国家统一行使国有资产所有权,必要时有统一配置资源。

2.分级代表国家履行出资人职责。通过逐级权,明确国有资产的管理范围,中央和地方政府级行使出资人职责,管辖各自的国有资产。

3.委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理机构,经过政府授权,代表国家行使出资人职责。再由专司国有资产管理机构授权国有资产经营公司作为国有资产营运主体,具体行使其所投资企业的出资人职责。

(二)成立专司的国有资产管理机构

专司国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构,专门行使国有资产出资人职责,以资本为纽带,理顺出资关系,进行产权管理。根据十届人大新一轮的国务院机构改革方案,国务院率先成立“国有资产监督管理委员会”(国资委),将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的职能整合,由国务院授权,代表国家履行出资人职能,其监管范围包括中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产,由改革后相应设立的省、市(地)两级地方政府的国资委负责监管。其他国有资产依照相关的法律法规进行管理。

新的国资委应按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的原则来构建,这是市场经济体制下企业国有资产管理的必然要求。在市场经济体制下,企业的国有资产必须实行所有权和经营权的分离。国资委掌握资产所有权,对自主经营的企业进行监管,以实现国有资产有效利用和保值增值,责任重大。要使其真正担负起这一职责,就必须赋予其相应的权利。在所有权和经营权分离情况下,管资产更多地体现出的是一种责任,只有把它同对人(掌握经营权的人)和事

(资产经营的过程)的管理结合起来,也就是说只有把权利、义务和责任统一到对资产、人和事的管理过程中,才能更有效地发挥其应有的作用。

新的国资委从根本上倡导、实践和促进了两个原则:一是政资分开。各政府部门分散的'国有资产管理职能集中起来统一到国资委,促使“资”的职能与“政”的职能分开。各政府部门的国有资产管理职能分离后,国有资产的经营和使用机构完全独立于政府,由国资委委托的国有资产营运主体――国有资产经营公司独立运作,与政府部门,如计划、财政、贸易①等部门不再具有直接联系,而新设立的国资委则专门负责国有资产的管理,不具有社会管理职能,更不能干预其他所有制经济组织的活动。二是政企分开。政府的社会管理职能表现为行政,对经济的管理职能则体现为对资产的综合管理。各职能部门不再有人财物、产供销的直接管辖权,只能通过政策引导、规范约束来促进企业发展。而其行使的行政职能要面向全社会,制定的各种政策、法律、规则等对任何企业和投资组织都是公开、公正和公平的。

建立国有资产管理新体制的关键,是国资委的职能界定和依法履行职能,要做到既能实现企业的国有资产保值增值,又不干预企业的自主经营活动。国资委的主要职责是:根据授权,依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责;制定国有资产经营公司的战略方针、结构调整方向和投资发展规划,编制国有资产经营预算;选派和更换国有资产经营公司的董事、监事和财务总监;收取国有资产收益和产权出售收入,考核国有资产经营公司的营运业绩;审批国有资产经营公司的重大经营事项,如重大股权变更、重大投资活动、利润分配方案等。

(三)明晰国有资产经营公司的责权利

今后国有资产管理体系将会是“三层次”管理。作为第一层次,统一管“资产、人、事”的国资委,将按照资本管理原则行使所有者权益,而不是“政企不分”的行政审批式管理。第二层次是国有资产营运主体,这是整个运行体系的核心。通过它,可以有效地在政府与企业之间搭建一个“隔离带”,以确保“政资分开”。

作为国有资产营运主体的国有资产经营公司通过国资委的授权,按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责,享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者权利,目标是国有资产收益最大化。为进一步明晰国有资产经营公司的责权利,需做到以下几点:在经营机构上,应尽快明确国有资产经营公司的两种主要机构形式“国家控股公司”和“授权投资机构”的责任利。在经营权责上,国有资产经营公司依法自主经营,照章纳税,对所有者的净资产承担保值增值责任,不得损害所有者权益。其与国资委之间的关系,包括其与参股、控股企业之间的关系都应由《公司法》来规范。在经营体制上,要努力做到国有资产经营的股份化和资本化,积极探索公有制的多种实现形式。有条件的营运主体可以吸收其他经济成分参股,发展成为跨地区、跨行业的股份公司。在经营机制上,要完善国有资产经营公司的激励约束机制。将经营管理者收入与经营绩效挂钩,实行年薪制,也可以探索实行持股制、期权制等激励措施,以及健全经营者法人治理监督机制,改进经营者选拔任用方式和考核评价办法,赋予经营者应有的经营权,增强经营者的成就感和归属感等。

(四)建立有效的公司产权制度

合理的公司产权制度是建立有效公司治理结构的决定性基础,有助于解决政府不当干预和内部人控制问题,是完善国有资产管理体制的必然要求。为此,在保持公有制占主导地位的前提下,我国国有企业必须加快建立合理有效的公司产权制度。一是产权责任明晰化。要理顺企业产权关系,责任明确,对出资者所有权、法人财产权、企业经营权都有明晰的界定。二是产权主体独立化。在产权责任明确的基础上,应有人格化的主体来独立行使产权。国有资产管理机构享有唯一的出资人所有权,不干预企业的生产经营,企业依法享有包括国家在内的出资人投资形成的全部法人财产权,依法自主经营、自负盈亏;依法独立享有民事权利;以全部的法人财产,独立承担民事责任;依法维护所有者权益,实现企业财产不断增值;三是产权结构多元化。从产权形成的利益机制上说,只有具有多元化的产权,才能建立真正规范的现代公司制度。为改变当前国有企业产权单一和股权“一股独大”的局面,可以将国有企业改变为国家、其他非国有企业法人、金融机构、境外投资者及职工、管理者等个人共同拥有产权的公司,以促进国有资产的有效配置。四是产权运作资本化。国有企业各种金融资本、实物资产和无形资产包括人力资本的产权,都可作为经营性的资本要素来运用。五是产权交易市场化。国有企业改组、联合、并购应主要通过资本市场和其他市场化的产权交易方式来实现。

【参考文献】

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[2] 李会明.产权效率论[M].上海:立信会计出版社,1995.

[3] 深化国有资产管理体制改革的新突破[J].国有资产管理,,(2):23.

[4] 魏家福.完善国有出资人到位制度是国有企业建立有效公司治理结构的关键[J].经济社会体制比较,2003.(1):56.

篇4:国有资产管理体制改革设想

国有资产管理体制改革设想

实行完全脱离政府的政企分离的国有资产管理体制,不是通过把国企量化给个人来实现的.我国是社会主义国家,社会主义经济基础不容动摇,国有经济既是全民所有就应采取最简捷的实现全民所有的管理体制,通过全民委托政府再由政府逐级委托的.这种委托关系,委托链条复杂,而且还出现了委托过程的层层权力截留,这势必最终影响到经营权.因为经营权是所有权内部各种权能的有机组合权(作者在《人民日报》社《中国经济快讯》第4期《再论国企改期中的所有权与管理权》一文中有详细论述).因此,委托链条越长,最后到企业的经营权就越少,而且企业受制约的机构也就越多.按一般管理学原理在任何组织系统的设计中应本着管理链最短原则进行选择,因此理想的国企管理体制应本着这样的思路进行设想:以政企分离为前提,以最直接反映全民意愿,减少委托链,企业独立经营为约束条件.

作 者:严建生  作者单位:中南财经政法大学人文学院,湖北,武汉,430074 刊 名:武汉金融  PKU英文刊名:WUHAN FINANCE 年,卷(期): “”(7) 分类号:F20 关键词: 

篇5:依法推进国有资产管理体制改革

依法推进国有资产管理体制改革 -领导讲话

《企业国有资产监督管理暂行条例》已于5月27日由国务院第378号令公布施行。这是推进我国国有资产管理体制改革的一项重大举措,标志着国有资产监督管理法律制度得到进一步完善,依法监督管理国有资产迈出了重大步伐,对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制,进一步搞好国有企业,推动国有经济布局和结构的战略性调整,发展和壮大国有经济,实现国有资产保值增值,具有重要意义。制定《企业国有资产监督管理暂行条例》,是贯彻落实党的十六大关于国有资产管理体制改革精神的需要。改革开放以来,我国的国有经济得到了迅速发展。到底,我国国有资产总量近11.83万亿元,其中经营性国有资产为7.69万亿元。国有经济在国民经济中发挥着主导作用。但同时,国有资产管理面临的体制性障碍没有真正解决,政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能没有真正分开,国有资产出资人职责由多个部门分割行使。一方面造成国有资产出资人不到位,另一方面导致政府对企业进行行政干预,影响了政企分开,制约了国有企业建立现代企业制度。为此,党的十六大作出改革国有资产管理体制的重大决策,提出“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”根据十六大精神,《企业国有资产监督管理暂行条例》明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度,将国有资产管理体制改革工作纳入法制化轨道。制定《企业国有资产监督管理暂行条例》,也是贯彻落实党的`十六大和十六届二中全会关于设立国有资产管理机构决定的需要。党的十六大提出,中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。党的十六届二中全会决定、十届全国人大一次会议批准设立国务院国有资产监督管理委员会,国务院授权国资委代表国务院履行出资人职责,加强对企业国有资产的集中统一监管;同时,要求有关部门加紧研究拟订国有资产管理的行政法规,地方国有资产管理体制改革要在有关行政法规出台后按照中央的统一部署,自上而下,有序推进。根据十六大和十六届二中全会精神,《企业国有资产监督管理暂行条例》规定,国务院和省、市(地)设立国有资产监督管理机构,并规定了其主要职责和义务,强调国有资产监督管理机构一方面要切实履行出资人职责,维护所有者权益,另一方面要支持企业依法自主经营,不干预企业的生产经营活动。条例还对企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产的管理、企业国有资产监督等作了明确规定。条例作为规范国有资产监管活动的基本依据,关键在于付诸实施。当前,贯彻落实条例首先要广泛深入地开展学习宣传活动。各地区、各部门和广大国有企业要站在贯彻落实十六大精神的高度,研究制定学习贯彻的具体措施,采取多种形式大力宣传,使广大干部、企业经营管理人员和职工深刻领会条例的重要性,全面理解条例的主要内容。贯彻落实条例的关键,是要坚持严格依照条例设立国有资产监督管理机构,严格依法监督管理企业国有资产。各级政府特别是国有资产监督管理机构要按照条例的规定,认真组织实施,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理。所出资企业应当接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理,不得损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益,同时努力提高经济效益。贯彻落实条例还需要抓紧制定完善配套的法规和规章制度。鉴于国有资产管理体制改革是一个不断探索、不断深化的过程,条例是暂行的,具有原则性、起步性的特点,一些具体制度和规定还需要进一步补充和完善,国务院国资委和省级人民政府要结合实际情况,在条例确定的基本制度和框架内,制定具体的实施办法和政策措施,增强可操作性。同时,在实践中不断总结经验,不断完善法规、政策,把我国国有资产管理体制改革进一步引向深入。

篇6:国有资产管理体制改革创新的策略论文

国有资产管理体制改革创新的策略论文

一、国有资产监管工作中存在的主要问题

现阶段,许多国有企业尚未建立规范的法人治理结构,部分企业董事局、监事部门法规建设不健全,与各负其责、有效制衡、协调运转的法人治理结构要求尚有不少差距;部分董事局成员直接内定,而且在职责方面与经理层高度重叠,行政任命的内部人员同时担当战略制定者、决策监督者、方案执行者的角色,其定位存在冲突;董事会、监事会、决策层、经营层的权责和分工不清,不同程度出现内部人控制和“一言堂”现象,企业管理水平需要进一步提高。

二、新形势下推进国有资产管理体制改革创新的策略和方法

(一)深化认识,大力推进国有资产管理体制改革

国有资产管理是一项系统化的工程,所以,要积极对工作机制进行革新,才能最大程度调动各方面的积极性,从而有效推进国有企业国有资产管理行为的建设。一方面可以加大国有资产管理在财会管理部门年终安全生产目标责任考核中的分值,进而制定合理的,操作性强,有激励性的考核评价方案,逐步建立起较健全的科学的合理的考核评价体系,以督促各级管理主体认真执行国有资产管理规范,堵塞工作漏洞。另一方面,把国有资产管理工作与财务管理、资金运作等工作融合。加大强化国有资产管理品牌的树立,把国有资产管理标准列为单位年终检查的审核条件之一,提高企业对国有资产管理标准的关注力度,逐步形成以企业资产管理为主体,各级部门相协助的管理建设保障机制。

(二)锐意创新,积极探索国有资产监管新机制

为了强化国有资产监督与管理,必须要设立一套完善的管理制度,才能为相关人员营造良好的'管理环境,从而规范他们的工作行为,提高国有资产管理质量。而在此过程中,财务内部审计工作具有监督和管理的功能,能够对企业的固定资产管理活动起监督和辅助管理作用,监督企业资金的运作和使用情况,从而保证资金能够落到实处。内部审计体系的设立是为了监督一切与企业资金运作相关的活动,对于一切失真的财务资金信息进行及时核对和改正,而对于一些不合法的经济活动则予以纠正和处理,以保证资金信息内容的真实性和可靠性。为此,企业要从事前、事中和事后三大方面实行监督行为。首先是事前监督,主要是在经济活动计划阶段实施监督,以推动国有资产管理工作的正常开展。其次是事中监督,主要是经济活动计划落实的过程中,通过开展内部审计工作,解决当中的资金信息失真和经济行为不合法等现象,以最大程度降低人为失误。最后是事后监督,主要是把审计结果及解决问题的方案提供给企业管理者,为企业的决策提供依据。就这样,通过加强国有资产监管和控制,以保证企业的健康、可持续发展。

(三)开拓进取,努力构建国有资产管理长效机制

1.加强管理制度建设,建立长效机制。首先,企业可以把国有资产管理工作实现“三纳入”“、四同步”,即:纳入计划规划、管理制度以及相关负责人职责范畴;实现布置工作、检查工作、总结工作和验收鉴定工作的同步。同时,在保证符合企业的发展实际基础上,建立科学的管理标准,对国有资产管理人员实行岗位责任制,把岗位职责及岗位工作任务结合起来,把相应的工作责任落实到负责人身上,做到事事都有相应的人跟进,规范管理工作流程,形成统一的管理系统。

2.推行相对集中办公,优化资源配置企业可以借鉴各省级机关在开展国有资产管理工作中的经验,根据自身所处地区的发展实际,进行管理思路的创新,在确保单位财政支出不受影响的基础上,走统一规划、分布实施的管理思路。同时,采用土地置换等方式,科学合理配置国有资源、盘活资源存量,以达到相对集中办公的目的,力争国有资产得到最大程度的优化配置。

三、结语

市场经济体制改革大环境背景下,国有固定资产管理工作面临着新的机遇与挑战,我们必须逐步突破传统落后的思想观念,根据社会经济的发展需要,找出当前国有资产管理工作中存在的问题,坚持创新以及开拓的精神和原则,对理念以及方式进行不断的革新和创新,深入推进体制改革,才能全面提高国有资产利用率,发挥国有资产在经济市场的作用。

篇7:目前我国国有资产管理体制改革的思考论文

目前我国国有资产管理体制改革的思考论文

一、关于“国家所有”与“政府履行出资人职责”的关系

相比十五届四中全会提出的“国家所有,分级管理”,十六大提出“在坚持国家所有的前提下,中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”,显然是前进了一步。最明显的进步在于政府职责由“管理”变为“履行出资人职责”。

中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,的确存在一个明确政府(特别是地方政府)行使产权的边界问题。政府作为出资人代表,产权(占有权、使用权、收益权、处置权)中哪些权利有,哪些权利没有?如果地方政府履行出资人职责,把国有企业卖掉,资本利得归谁?资本损失怎样处理?由地方政府履行出资人职责,中央政府是不是就完全不管了?这些都是不能含糊的问题。

二、出资人职责是什么

明确政府行使产权的边界,实际上就是明确政府作为出资人代表到底履行什么职责。十六大提出:中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合。这些说法,基本上勾勒出了一个人格化的出资人代表的轮廓。但是这种表述仍然有许多值得推敲之处。

首先是“享有所有者权益”。所有者权益,是一个物权或财产权的概念,法理上所界定的产权包括收益权、占有权、使用权、处置权。出资人代表行使后三项权利,歧义不大,关键是收益权。政府作为出资人代表所享有的收益权不同于自然人所享有的收益权。

其次是“权利、义务和责任相统一”。前面已经对出资人代表享有的权利进行了分析。政府作为出资人代表,所承担的义务与责任也应当进一步明确。作为自然人产权主体,与获得财产利得这种权利相对应,承担资本亏蚀是一项义务。出资人代表则不同。如果国有资本发生亏蚀,出资人代表要承担的不是经济赔偿(也赔不起),其义务更多地表现为责任——法律责任或者是政治责任。这也是十六大报告中强调“责任”这个概念的原因。

第三是“管资产和管人、管事相结合”。在国务院机构改革方案说明里,对国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)的“三管”职责做了界定:通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管,可以认为是管资产;代表国家向部分大型企业派出监事会,通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩,可以认为是“管人”;指导推进国有企业改革和重组,拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度,依法对地方国有资产管理进行指导和监督,承办国务院交办的其他事项,可以认为是“管事”。

对比《公司法》中关于股东代表(也就是所有者代表或出资人代表)职责的规定,我们发现两者还有不小的差异。首先,在《公司法》中,没有“管资产”一说,只对按资本管理原则行使所有权有明确规定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、监事,而不包括任免总经理(那是董事会的事),比较而言,机构改革方案说明中“企业负责人”的概念过于含糊。再次,“管事”主要指对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项(如重大投资和债务)有股东表决权,这与国资委管的“事”有很大不同。

对比机构改革方案说明中的前言后语,我们也可以看出机构改革方案说明开宗明义地指出了国资委成立的指导思想:贯彻落实党的十六大的要求,推动国有经济布局和结构的战略性调整。可见,国有经济布局和结构的战略性调整,应当是国资委该管的最重要的“事”。

参考国资委成立的指导思想和初衷,参照《公司法》的有关规定,我们认为国资委的职责应当是:制定国有资本营运战略(包括制定战略目标和战略实施方案);按照国有资本营运战略调整国有资本的布局和结构;编制国有资本经营预算和报送国有资本经营决算;选派和更换国有资本营运主体(包括国有资产经营公司和大型企业集团)的董事、监事;考核国有资本营运主体的营运业绩;决定国有资本营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。

三、管资产、管资本还是管企业

现阶段,国有资产、国有企业的提法,主要是受到行政管理体制的影响。国务院机构改革方案说明中指出:国资委的监管范围,确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产,由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国有资产管理机构负责监管。其他国有资产,依照相关的法律法规进行管理。这种说法颇有值得商讨之处:其一,随着股权多元化,原来意义上的国有企业会有私人资本、外资注入。此时,所谓中央和地方所属企业中,哪些资产是国有资产?哪些资产是非国有资产?国有资产的概念难以明确。而提“国有资本”就比较明确了。其二,随着混合所有制企业数量越来越多,国有企业的提法不再恰当。即使是国有控股的企业,也不能叫做国有企业。这类企业叫做国有资本参与企业为好。其三,“其他国有资产”包括什么资产?按照十六大报告的解释,其他国有资产应当包括基础设施和重要自然资源。但是这些资产也具有资本化的特征,能够带来资本收益。国资委对其管到清产核资,还是管到资本经营?不明确国有资本的概念,职责难以到位。

因此,在审视国有资本管理体制的未来走向时,应当重视国有资本的概念,而逐步淡化国有资产、国有企业的概念。

四、国有资本管理体制是两层次还是三层次

从沪深模式及其他一些地方的实践来看,国有资本管理体制采取了建立国有资本管理委员会——资产经营公司——国有资本参与企业的三层次模式,以解决直接进行产权管理、国有企业过多、管理幅度过大的问题。仔细分析,这种模式还有更深层次的优点:这三个层次当中,第一层次是一个政府机构,行使出资人代表职责。在这一层次里,主要解决的问题是明晰出资人代表形象,将国家的所有权职能与其他职能(主要是社会管理职能

)相分离,即所谓的“政资分离”;第二层次在《公司法》中被称作“国家授权的投资机构”,其实质是一个资本营运公司。这一机构的目标主要是实现国有资本保值增值和完成国家财务战略的具体任务。在这一层次里,主要解决的问题是分离所有权和经营权,专注于资本经营;第三层次是国有资本参与企业,主要从事实体经营。在这一层次里,所谓的国有资本参与企业与其他企业并没有什么本质区别。国有资本可以参与其中,也可以随时撤出。控股、参股或者出让股权,都不会改变企业的实体经营。

三个层次中,第二、三层次除了要实现国家财务的一些战略目标外,本质上与其他的投资公司、企业无异。行为最特殊、也最难塑造的是第一层次。在国有资本管理体制的委托代理链条中,必须建立一种激励和约束的均衡机制,其核心在于第一层次上从政治责、权、利向经济责、权、利的顺利转化。政府受托管理国有资本是通过政治程序完成的',其有效性取决于政治体制的完善程度。政府在管理国有资产的过程中承担的是政治责任,行使的是政治权力,享有的是政治利益。这是政府责、权、利的基本特征。但是从第二层次开始,财务主体主要承担经济责任——实现国有资本保值增值和促进国民经济健康发展,享有经济利益——完成受托责任所获得的物质和精神满足,行使经济权利——国有资本营运的决策权。因此,国资委和国有资本营运公司自身的责、权、利是均衡的。但是,在国资委内部必须实现政治责、权、利向经济责、权、利的转化,这种转化成功了,就能够建立均衡的国有资本营运的激励和约束机制,国有资本委托代理就可以顺畅运作,国有资本出资人也就真正到了“位”。

五、“内部监督”和“外部监督”的结合问题

国资委除了管理职能,还具有监督的职能。怎样监督呢?国务院机构改革方案说明中提到三条:代表国家向部分大型企业派出监事会;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;依法对地方国有资产管理进行指导和监督。前两者是产权监督,后者是行政监督。显然,这些都是国有资产管理体制内部的监督。

国资委作为受托者,接受国务院的授权,自身也要受到监督。但是谁来监督监督者?我们认为,这一监督主体必须来自国资委外部,而且应当是来自政府外部。由全国人大行使对国有资本管理的监督权是一种较好的模式。人大监督主要是指立法监督,包括制定《国有资本管理法》、审议和表决国资委编制的国有资本管理预算和决算、任免国资委主任等具体监督形式。通过人大监督,国有资本监督层次进一步丰富,体制进一步完善,有利于监督、决策、执行三种职能的科学分立。通过以上分析我们也不难发现,国有资产管理体制改革不可能一步到位,必须将其放到我国经济转型的大背景下考虑。国有资产管理体制改革的成功,有赖于市场经济体制、政治体制、法律环境的不断完善。

篇8:行政事业单位国有资产管理问题论文

行政事业单位国有资产管理问题论文

一、当前行政事业单位国有资产管理的主要问题

1、账面资产与实物资产不相符

在传统管理体制之下,大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。有的单位疏于管理,国有资产被非法侵占;有的利用国有资产办企业、开公司,账外设账;有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设;有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。如许多单位资产原始资料不全,房地产有房产证无土地证,或有土地证无房产证,甚至两证全无,“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。

2、“非转经”管理不善

利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐,不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望,而且由于分散管理运作“非转经”资产,加上体制方面的原因,在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下,存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出,投资收益和所有者权益容易造成流失。二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产,其价值补偿是在营运中不提或少提折旧,而所创收入,在财政体外循环。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后,大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜,在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”,背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。

3、资产利用率低

现行的行政事业性国有资产被人为地夸大了与经营性国有资产的差别,而忽略了资产的共性。资产的购建、管理和处置分属于不同的部门,基本上是脱节的,无法形成系统的责任制度。

4、国有资产产权模糊

原则上,行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式,但实际上,目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中,造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位,要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。

二、加强行政事业单位国有资产管理的对策

1、加快行政事业单位资产管理信息系统建设

利用现代先进的信息技术,通过最大化地控制资产的相关信息。资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称一直是资产管理中的一个突出问题。完善的资产管理没有便捷的信息流载体是不可能取得实现的。行政事业单位资产管理信息系统建设对于提高资产管理效率,具有基础性的作用。加快资产管理信息系统建设,有助于更完整地掌握资产的相关信息,从而有利于所有者和管理者强化对于资产的监控,实现由“金字塔”型管理向“扁平”型管理的'过渡,减少管理级次,提高管理效率;有助于强化对于资产生命周期全程的跟踪管理;有助于实现资源的共享,增进交流和协作,从而使得行政事业单位资产的帐面资产与实物资产相符。

2、加强“非转经”资产的管理

建立“非转经”资产专项管理制度,依法进行专项管理。坚持经营性资产有偿使用的原则,以实际占有国有资产的价值,收取一定的资产占用费。进行可行性论证,经营合同须经内部审计,产权转移必须严格报批。对经营成果进行监督。对经营性资产要进行保值增值考核,准确进行成本核算。自办产业的承包方案中要明确单位投入有形资产和无形资产的保值增值考核指标,对完成承包任务并实现国有资产保值增值的单位、自办产业和个人,要进行奖励,对造成国有资产流失或经营严重亏损的承包人,要追究其经济责任,甚至刑事责任。

3、建立科学合理的国有资产预算制度

建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制资产预算的过程。建立科学、合理的行政事业单位资产预算制度既可有效地提高资产的使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的作法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。

4、建立国有资产管理机构

长期以来,行政事业单位重资金管理轻资产管理,资产管理机构的职责设置和管理模式不能适应市场经济的要求,特别是这一部分资产的产权所有人和授权管理人设置不明晰,不能成为完整的市场主体,严重地妨碍了这一部分资产进入市场,提高其使用效率。因此必须建立行政事业性国有资产管理的专职机构势。资产管理机构负责制定资产管理的规章制度并监督执行,实行资产的产权登记和产权鉴定工作,负责资产流动的处置工作,负责资产营运的收入管理和基金管理工作等。

参考文献

1、方虹:《行政事业性国有资产管理透视及对策研究》,《北京市计划劳动管理干部学院学报》,2004年第2期

2、刘方:《加强行政事业性国有资产管理的迫切性》,《辽宁经济》,2005年第6期

3、初小瑞:《盘活行政事业性单位国有资产岛议》,《理论学习》,2005年第10期

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